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　　【內容摘要】 建立黨委、人大、政府等不同主體制定的規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制是實(shí)施憲法監督、建立健全規范性文件備案審查制度的關(guān)鍵節點(diǎn)。地方人大常委會(huì )已在實(shí)踐中對溝通協(xié)商機制進(jìn)行積極的、有意義的探索，為銜接聯(lián)動(dòng)能力的提升累積了豐富的經(jīng)驗并奠定了良好的基礎。但地方規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)能力的提升遇到制度瓶頸，在制度路徑需要解決備案審查信息平臺上多元備案主體的數據供給統一、與行政機關(guān)備案審查、地方黨政聯(lián)合制定規范性文件備案審查和行政訴訟附帶審查等方面的制度銜接。

　　【關(guān)鍵詞】 備案審查 銜接聯(lián)動(dòng) 能力提升 制度路徑

　　1990年國務(wù)院頒布的《法規規章備案規定》初步建立了我國的備案審查制度，繼而《立法法》（2000年）、《法規規章備案條例》（2002年）、《各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )監督法》(2007年，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監督法》）等法律法規對該項制度進(jìn)行了發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并強調要加強備案審查工作。2013年黨的十八屆三中全會(huì )提出要健全法規、規章、規范性文件的備案審查制度；2014年黨的十八屆四中全會(huì )提出要加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規范性文件；2015年中共中央辦公廳再出臺工作指導性文件，要求建立黨委、人大、政府和軍隊系統之間的規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制。這種銜接聯(lián)動(dòng)機制對應的是我國憲法統一框架下黨內法規體系和國家法律體系“雙軌”制度間相互銜接問(wèn)題，本文聚焦的是國家法律體系下地方人大和政府間規范性文件備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)問(wèn)題。

　　一、回應與自覺(jué)：溝通協(xié)商在規范性文件備案審查中的地方探索

　　伴隨立法法的修改，地方立法權逐步放開(kāi)，各地各級規范性文件數量也逐步提升，維護法治的統一是立法越來(lái)越需要應對的挑戰，備案審查制度的健全和發(fā)展具有顯著(zhù)意義。黨的十九大報告將備案審查的重要性提升到新的高度，2017 年 12 月 24 日全國人大常委會(huì )專(zhuān)門(mén)審議了“關(guān)于十二屆全國人大以來(lái)暨 2017 年備案審查工作情況的報告”，這是全國人大常委會(huì )首次審議備案審查工作，意味著(zhù)備案審查工作開(kāi)始步入日益透明公開(kāi)時(shí)代，也預示著(zhù)人大將在備案審查中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

　　地方人大常委會(huì )作為備案審查主體在其角色定位上具有雙重性，一方面作為中央權力在地方延伸，它有義務(wù)通過(guò)維護憲法、法律、法規的實(shí)施，保障法律秩序的統一，另一方面作為地方國家權力機關(guān)，它需要保證地方利益的實(shí)現，維護本地黨委和政府的權威，從而在地方的整盤(pán)權力格局中得到支持。在不同的歷史發(fā)展階段，角色的張力決定了地方人大常委會(huì )在備案審查工作中的能力限度。截至 2015 年，除了中央層面的備案審查制度之外，全國 34 個(gè)省級地方中已經(jīng)有 31 個(gè)省、直轄市、自治區( 香港、澳門(mén)、臺灣除外) 建立了各自的備案審查制度，實(shí)現了大陸地區的全面覆蓋。 其后，部分省級人大常委會(huì )還修訂了規范性文件備案審查的規定。備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”逐步走向“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經(jīng)歷了較長(cháng)發(fā)展過(guò)程，取得了明顯成效。較多省份的人大常委會(huì )在轄區范圍內已建立起備案審查中的溝通協(xié)商機制，溝通協(xié)商的對象和方式主要包括：

　　1、人大常委會(huì )內部委員會(huì )、工作機構間的溝通協(xié)商 主要表現為由人民代表大會(huì )備案審查工作機構、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )和有關(guān)工作委員會(huì )組織聯(lián)合審查，或由專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )會(huì )同其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )進(jìn)行審查，或由專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )征求人民代表大會(huì )相應的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、常務(wù)委員會(huì )工作機構的意見(jiàn)或會(huì )商后提出審查意見(jiàn)。（見(jiàn)表1）

表1   部分省份人大常委會(huì )內部委員會(huì )、工作機構間溝通協(xié)商的規定

　　2、人大常委會(huì )與規范性文件制定機關(guān)間的溝通協(xié)商 主要表現為人大常委會(huì )的有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )或工作機構與制定機關(guān)溝通情況，征詢(xún)或交換意見(jiàn)，必要時(shí)制定機關(guān)說(shuō)明情況或提交補充材料。（見(jiàn)表2）

表2   部分省份人大常委會(huì )與規范性文件制定機關(guān)間溝通協(xié)商的規定

　　3、人大常委會(huì )與相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者及社會(huì )各界間的溝通協(xié)商 主要表現為人大常委會(huì )有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作機構以審查會(huì )議、座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等會(huì )議形式，或以書(shū)面、網(wǎng)絡(luò )等形式廣泛聽(tīng)取提出審查要求或建議的國家機關(guān)、社會(huì )團體、企事業(yè)組織或公民、相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者及社會(huì )各界的意見(jiàn)。（見(jiàn)表3）

表3   部分省份人大常委會(huì )與與相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者及社會(huì )各界間溝通協(xié)商的規定

　　近些年，為了組織協(xié)調備案審查工作的開(kāi)展，個(gè)別省份設立了工作機構，以制度形式明確負責規范性文件備案審查的聯(lián)系、協(xié)調、指導等工作為其主要職責之一（見(jiàn)表4）。為了保障備案審查工作的順利開(kāi)展，《山西省各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查條例》第27條明確規定，縣級以上人民政府應當將本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查工作的日常辦公經(jīng)費以及業(yè)務(wù)培訓、調研、咨詢(xún)、論證等經(jīng)費列入財政預算。

表4   負責規范性文件備案審查協(xié)調工作機構的規定

　  二、主觀(guān)與有限：地方規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的制度瓶頸

　　盡管溝通協(xié)商在地方人大常委會(huì )的備案審查中集中表現為規范性文件審查過(guò)程有限的意見(jiàn)交換，但這種實(shí)踐和制度探索為銜接聯(lián)動(dòng)機制的設計和鋪陳累積了厚實(shí)的經(jīng)驗并奠定了良好的基礎。近兩年，有少數省份人大常委會(huì )在修訂規范性文件備案審查條例時(shí)，直接明確規定建立健全規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機制，如2016年7月21日修訂的《廣西壯族自治區各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查條例》第十九條規定，自治區、設區的市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )法制工作委員會(huì )或者縣級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )主任會(huì )議確定的機構應當加強與同級黨委、人民政府規范性文件備案審查工作機構的銜接，建立健全規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機制，加強信息交流共享和工作協(xié)作，共同研究解決備案審查工作中的問(wèn)題。2017年7月28日修訂的《山東省各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查規定》在第九條中明確，應當通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)等工作機制加強與有關(guān)國家機關(guān)的信息交流共享和工作協(xié)作,解決備案審查工作中的問(wèn)題。這還僅是制度上的宣示，規范性文件文件備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)面臨實(shí)際的障礙。

　　( 一) 不同主體的備案審查基準難以保持一致

　　我國規范性文件在地方存在多元備案審查主體，縣級以上人大常委會(huì )和政府是其中最主要的兩個(gè)主體。作為性質(zhì)不同的國家機關(guān)，人大常委會(huì )和政府在領(lǐng)導體制、工作方式上存在較大差異。人大常委會(huì )一般通過(guò)合議制集體行使職權，如《福建省各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查規定》第十六條規定，“人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )主任會(huì )議或者人民代表大會(huì )法制委員會(huì )經(jīng)審查認為規范性文件存在本規定第十條所列情形之一的，由常務(wù)委員會(huì )辦公廳（室）向規范性文件制定機關(guān)發(fā)出書(shū)面審查意見(jiàn)，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該規范性文件?！倍捌渌鶎傩姓C關(guān)通常實(shí)行首長(cháng)負責制，備案審查機構（政府法制辦）對備案審查結果有一定的處置權。如《福建省行政機關(guān)規范性文件備案審查辦法》第十一條規定，“經(jīng)審查，備案工作機構發(fā)現規范性文件存在本辦法第十條所列情形之一的，經(jīng)備案機關(guān)批準，由備案工作機構向發(fā)布機關(guān)發(fā)出書(shū)面審查意見(jiàn)，建議發(fā)布機關(guān)自行糾正；發(fā)布機關(guān)應當自收到該意見(jiàn)之日起60日內將處理情況反饋備案工作機構；發(fā)布機關(guān)逾期不糾正或者拒不糾正的，由備案工作機構報請備案機關(guān)予以變更或者撤銷(xiāo)?！蓖瑫r(shí)，人大常委會(huì )和政府的立法側重點(diǎn)也有所不同，人大常委會(huì )往往更注重人權的保障，而政府立法則是偏重行政效率，如果規范性文件系屬黨政聯(lián)合發(fā)文，還需考慮地方黨委關(guān)注的政治導向。相比而言，行政機關(guān)制定的規范性文件較之國家權力機關(guān)立法具有易變性的特點(diǎn)，它必須適應社會(huì )經(jīng)濟文化發(fā)展的需要及時(shí)更新。 上述不同的立法導向，決定了人大常委會(huì )和政府在備案審查中采取了不一樣的原則。因此，不同審查主體的領(lǐng)導體制、工作方式及其所遵循的不同審查原則，客觀(guān)上導致了各審查主體間不同的審查基準。

　　( 二) 同一對象的備案審查結果可能不同

　　根據我國現行的立法備案審查體制，對地方立法的備案審查，接受備案的機關(guān)往往不是一個(gè)，一部地方立法往往要向多個(gè)備案主體進(jìn)行備案。 如根據《福建省行政機關(guān)規范性文件備案審查辦法》第七條的規定，下列規范性文件除按照本辦法第六條規定報送備案外，還應當根據《福建省各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查規定》報送備案：(一)縣級以上人民政府發(fā)布的，以及經(jīng)縣級以上人民政府批準以辦公廳(室)名義發(fā)布的規范性文件，由本級人民政府報送同級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案。(二)經(jīng)縣級以上人民政府批準以政府工作部門(mén)或者派出機關(guān)名義發(fā)布的規范性文件，由批準機關(guān)報送同級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案。其立法精神和行為模式參照的是《立法法》第98 條第 4 款有關(guān)省級地方政府規章同時(shí)需要報國務(wù)院和省級人大常委會(huì )備案的規定。這種雙重備案審查模式落實(shí)我國人民代表大會(huì )制度的政治體制，行政機關(guān)對權力機關(guān)負責并報告工作，規范性文件屬于應報告的范疇，也有利于人大監督職能的充分發(fā)揮。另一方面也遵循了行政機關(guān)上下級的領(lǐng)導原則，符合行政管理的基本要求。雖然雙重備案審查制符合我國政治體制和管理要求，但隨著(zhù)備案審查制度的深入發(fā)展，由于前文所探討的不同審查主體面對同一部規范性文件，有可能基于不同立場(chǎng)會(huì )做出不同的審查判斷。立法實(shí)踐中享有地方立法權主體在不斷增加，需要備案審查的規范性文件也越來(lái)越多，發(fā)生不同審查判斷的可能性更是與日劇增。審查結果不同，必將影響備案機關(guān)的權威，削弱備案審查制度的實(shí)際效果，也不利于維護備案審查制度的統一性。

　　三、互動(dòng)與對接：提升備案審查銜接聯(lián)動(dòng)能力的制度路徑

　　銜接聯(lián)動(dòng)能力是人大常委會(huì )在備案審查領(lǐng)域中至關(guān)重要的節點(diǎn)。借此重大變革和發(fā)展的有利契機，通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)能力建設，地方人大能夠在備案審查中發(fā)揮主導作用，實(shí)現備案審查基準的統一，提升備案審查的公開(kāi)透明度，逐步完善人大的撤銷(xiāo)權，推進(jìn)合憲性審查工作。

　　（一）推進(jìn)多元備案主體的標準數據供給

　　備案審查的信息資源具有權威性、綜合性、時(shí)效性、共享性等特點(diǎn)。借助信息平臺各級各類(lèi)公權力機關(guān)可以組織、管理、利用備案信息資源，以提高工作效率，提供高效服務(wù)；公眾則可以跨越種種障礙，方便快捷地查找、獲取所需的規范性文件信息。2016年底全國人大備案審查信息平臺已開(kāi)通運行，1949年以來(lái)現行有效的行政法規（755件）、司法解釋?zhuān)?10件）和1979 年授予地方立法權以來(lái)現行有效的地方性法規（截至2016年12月31日10244件）已經(jīng)按照統一的格式標準全部上傳至備案審查信息平臺，全國人大常委會(huì )提出進(jìn)一步加快建立全國統一的備案審查信息平臺，以實(shí)現規范性文件制定主體間的網(wǎng)上互聯(lián)互通。 在未來(lái)備案審查的規范性文件信息收集中，地方各級行政機關(guān)的規范性文件勢必占據較大比例。而這些大體量的規范性文件因政府信息公開(kāi)的需要，從2009年開(kāi)始已按照國務(wù)院辦公廳編制的《政府信息公開(kāi)目錄系統實(shí)施指引 ( 試行) 》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《指引》)進(jìn)行信息收集。 《指引》對政府信息公開(kāi)目錄系統的構成與功能、政府公開(kāi)信息核心元數據、政府公開(kāi)信息的分類(lèi)、政府公開(kāi)信息目錄展現形式等四個(gè)方面進(jìn)行規范，其中政府公開(kāi)信息核心元數據部分是根據 《政府信息公開(kāi)條例》的規定和檢索、查閱信息的需要而設定的，共包括了14個(gè)核心元素，有索引號、名稱(chēng)、生成日期、發(fā)布機構、信息分類(lèi)、著(zhù)錄日期等6個(gè)必選項，文號、關(guān)鍵詞、文種等3個(gè)條件必選項，以及內容概述、有效期、相關(guān)信息、在線(xiàn)鏈接地址、信息格式等5個(gè)可選項。為了避免重復勞動(dòng)，更為了備案審查信息平臺能真正實(shí)現共享和互聯(lián)互通，各級地方人大常委會(huì )有必要對全國人大備案審查信息平臺的信息資源元數據描述體系與已建成并實(shí)施的《指引》標準所存在的差距予以關(guān)注，進(jìn)行觀(guān)測、協(xié)調或報告具體情況，以供全國人大在備案審查信息平臺建設中充分考慮。

　　（二）探索規范性文件備案審查的制度銜接

　　1、與行政機關(guān)備案審查制度的銜接

　　行政機關(guān)的備案審查制度包括地方人民政府備案審查和行政復議附帶審查。根據《立法法》第 98 條第 4 項、《法規規章備案條例》第 21 條和《監督法》第 29條的規定，我國地方人民政府制定的規范性文件上存在地方人大常委會(huì )與地方人民政府雙重備案審查制度。對于不適當的規范性文件，地方人大常委會(huì )只能行使撤銷(xiāo)權，而地方人民政府則可以撤銷(xiāo)或改變，因為地方人民政府相較于地方人大常委會(huì )，對本行政領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識等具有更多的了解，“行政系統內部的審查與負責行政立法官的政績(jì)相關(guān)聯(lián)，尤其是在我國行政問(wèn)責制逐步建立起來(lái)之后，這種審查的效果更為明顯?！?但地方人民政府的備案審查終究是內部監督，具有天然的局限性，需要地方人大常委會(huì )對其進(jìn)行外部監督，雙重備案審查制度的存在尤為必要。增進(jìn)雙重備案審查制度的合力首先需要通過(guò)備案審查信息平臺公開(kāi)發(fā)布審查結論，暫未實(shí)現信息平臺發(fā)布的可以互相抄送審查結論；出現備案審查的地方人大常委會(huì )和地方人民政府不是同級且審查意見(jiàn)不一致的情形，由備案審查的地方人大常委會(huì )報告上一級人大常委會(huì )審查處理。行政復議附帶審查規范性文件時(shí)，備案審查的地方人大常委會(huì )和行政復議機關(guān)若不是同級而且審查意見(jiàn)不一致的，可參照該方式處理。

　　2、與地方黨政聯(lián)合制定規范性文件備案審查的銜接

　　如果屬地方黨委和地方人民政府聯(lián)合制定的規范性文件，地方人大常委會(huì )應慎重地區別處理，因為若地方人大常委會(huì )經(jīng)審查認為同憲法或者法律相抵觸，由地方人大常委會(huì )按相關(guān)法律法規關(guān)于備案審查定的程序，接受有關(guān)審查要求或建議進(jìn)行審查處理或主動(dòng)進(jìn)行審查處理，就我國目前的黨政關(guān)系和法治環(huán)境而言是不現實(shí)的，即便是全國人大常委會(huì )“無(wú)權”實(shí)際也無(wú)能力徑自審查處理。對于黨政聯(lián)合發(fā)文已進(jìn)入備案審查的，經(jīng)與地方黨委負責法制的工作機構銜接，審查意見(jiàn)確實(shí)存在不一致的，應通過(guò)上一級人大常委會(huì )向有處理權限的黨組織轉送線(xiàn)索或提出糾正建議，由受理的黨組織按黨內程序予以審查處理。對于過(guò)往需要黨政聯(lián)合制定規范性文件的事項，根據2015 年 7月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制的意見(jiàn)》，在已推動(dòng)的備案審查互聯(lián)互通互動(dòng)格局下，地方人大常委會(huì )或作為地方黨委的組成一員，或不是地方黨委成員，通過(guò)列席會(huì )議或草案意見(jiàn)征求等途徑，應當建議黨委按照法治思維和法治方式治國理政的認識論和方法論，依據黨內法規規定的權限和程序，提出包含政策建議的黨內規范性文件，或者向行政機關(guān)黨組正式發(fā)文進(jìn)行指示，再由有關(guān)行政機關(guān)依據法定程序制定為行政規范性文件，屆時(shí)黨內規范性文件與行政規范性文件即可分別按照黨內法規和法律法規的規定進(jìn)行備案審查，實(shí)現地方規范性文件備案審查在黨內法規體系和國家法律體系兩個(gè)體系間的銜接和協(xié)調。

　　3、與行政訴訟附帶審查制度的銜接

　　地方人大常委會(huì )的備案審查制度和行政訴訟附帶審查制度存在較大區別：地方人大常委會(huì )主要審查抽象行政行為的合法性和合理性，以維護法制的統一；而行政訴訟附帶審查是人民法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，對具體行政行為所涉及到的規范性文件進(jìn)行附帶審查， 如果某具體行政行為所依據的規范性文件存在不合法情形，法院可不將其作為具體行政行為合法的依據，并向制定機關(guān)提出處理建議。地方人大常委會(huì )備案審查制度與行政訴訟附帶審查制度在銜接時(shí)，需在以下兩方面予以關(guān)注：（1）人大常委會(huì )審查某規范性文件為合法，而之前人民法院在案件審理中認為該規范性文件不合法，不將其作為具體行政行為作出時(shí)的合法依據，則案件當事人和法院應啟動(dòng)再審程序。（2）某規范性文件經(jīng)人大常委會(huì )審查后予以撤銷(xiāo)或糾正，而之前人民法院在案件審理中將該規范性文件作為審判依據，人民法院應啟動(dòng)再審程序，將人大常委會(huì )的撤銷(xiāo)或糾正決定列為案件的新證據，重新作出判決。

　　結語(yǔ) 備案審查制度不是解決規范性文件的合法性、合理性問(wèn)題的唯一良藥，“不能把一切希望都寄托在備案審查制度上”， 不能讓備案審查承受“生命不可承受之重”。 實(shí)現規范性文件起草中的審查和論證、定期清理、以及行政復議和行政訴訟中對規范性文件的審查等多種制度的相互配合和共同治理，才能事半功倍。