摘要：圍繞“提高立法質(zhì)量”這個(gè)關(guān)鍵，全國人大常委會(huì )辦公廳于2017年12月28日發(fā)布《關(guān)于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢(xún)的工作規范》、《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》，這兩個(gè)重要工作規范的發(fā)布標志著(zhù)立法中遇到的重大利益調整問(wèn)題和爭議較大的重要立法事項時(shí)，第三方評估正式成為全國性的立法機制。隨著(zhù)地方立法權的擴容，針對重大事項的立法將更加頻繁，而爭議較大的重要立法事項也將不可避免。為使地方立法符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，本文將通過(guò)探討地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的必要性、具體實(shí)踐、面臨問(wèn)題及對策，對地方人大爭議較大的重要立法事項引入第三方評估進(jìn)行初步探討。
關(guān)鍵詞：重要立法事項、第三方評估、存在問(wèn)題、對策建議
一、爭議較大的重要立法事項第三方評估的理論探討
（一）爭議較大的重要立法事項第三方評估的概念
黨的十八屆四中全會(huì )審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》，提出在立法方面要從機制、程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護主義的法律化；對部門(mén)間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估。這是地方立法爭議事項實(shí)施第三方評估的主要依據。為避免地方立法中，存在的部門(mén)利益的法制化，采取引入了第三方對爭議事項進(jìn)行評估，能夠客觀(guān)、中立地分析利益分歧，協(xié)調各方矛盾，使地方立法更加反映公共意志。從立法爭議事項第三方評估的特征審視，一是具有獨立性，即獨立于立法主體和利益攸關(guān)方；二是專(zhuān)業(yè)性，即由具有專(zhuān)業(yè)法律知識、評估技術(shù)、良好信譽(yù)、管理規范的第三方參與；三是程序性，即受地方立法機構委托，按照既定程序開(kāi)評估工作。因此，爭議較大的重要立法事項第三方評估可以理解為：由相對獨立的第三方，運用科學(xué)的方法和技術(shù)，按照既定程序、標準對立法出現的立法爭議事項，進(jìn)行客觀(guān)、公正地分析和評估，并將評估結果作為裁定立法爭議事項的重要依據。
（二）爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的必要性
1、體現人民主權原則。立法應當反映公共意志，體現人民主權原則，立法爭議事項引入第三方評估機制具備了獨立性、專(zhuān)業(yè)性和程序性的特征，能夠更廣泛反映公共意志，是吸收公眾參與立法，推進(jìn)良善秩序形成，避免少數人的立法“恣意”，實(shí)現依法治國的重要手段。正如德國哲學(xué)家康德所說(shuō)：“立法權，從它的理性原則來(lái)看，只能屬于人民的聯(lián)合意志。因為一切權利都應該從這個(gè)權力中產(chǎn)生，它的法律必須對任何人不能有不公正的做法。全體人民聯(lián)合并集中起來(lái)的意志，應該在國家中擁有制定法律的權力?！?由此可見(jiàn)，基于第三方評估形式的公民參與，正是立法權反映人民主權原則的具體體現。
2、促進(jìn)地方科學(xué)立法。沒(méi)有科學(xué)立法就達不到實(shí)現社會(huì )公平正義的效果，更無(wú)所謂良法。黨的十九大報告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！绷⒎ㄟ^(guò)程要接地氣、順民心，充分聽(tīng)取廣大民眾的意見(jiàn)。對于作為國家法律體系重要組成部分的地方立法，科學(xué)立法也有著(zhù)特殊的要求，即在立法觀(guān)念、立法制度、立法決策和立法技術(shù)方面要實(shí)現科學(xué)化。正如有學(xué)者指出：“科學(xué)的地方立法決策應當從國家整體與各地的實(shí)際出發(fā)，以調查研究現實(shí)和歷史的實(shí)際為基礎，優(yōu)化立法決策系統和立法決策技術(shù)?！?由于立法的理念、制度都要通過(guò)具體的立法技術(shù)來(lái)實(shí)現，如何促進(jìn)科學(xué)立法成為關(guān)鍵環(huán)節之一。地方立法爭議事項引入第三方評估，正是有利于破除利益藩籬，杜絕立法久拖不決，提升立法效率。
二、爭議較大的重要立法事項第三方評估的具體實(shí)踐
（一）域外法實(shí)踐
1、美國
與其他國家相比，美國早在１９世紀２０年代就建立了立法助理制度，許多州設立專(zhuān)門(mén)機構，雇傭專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家參與到相應的機構中為立法服務(wù)，運用專(zhuān)業(yè)人員的優(yōu)勢來(lái)解決相應專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，這保障了美國立法的專(zhuān)業(yè)性，法律法規的前瞻性與實(shí)用性，在推進(jìn)美國法治進(jìn)程具有重要積極作用。
2、日本
作為大陸法系國家，日本的第三方參與立法集中體現在行政立法方面。如日本１９４８年《國家行政組織法》就規定，只要是涉及公共問(wèn)題領(lǐng)域的法案，日本政府就需設立咨詢(xún)審議會(huì )。 咨詢(xún)程序和我國第三方評估類(lèi)似，就是立法機關(guān)在制定相應法案的時(shí)候需要聽(tīng)取相應咨詢(xún)機關(guān)的獨立建議。通過(guò)咨詢(xún)程序參與立法的優(yōu)點(diǎn)在于：吸收立法部門(mén)之外的群體、代表參與進(jìn)來(lái)，使相應的草案能夠反映各方、各利益集團的意志，使所制定的法案具有更為廣泛的群眾基礎與專(zhuān)業(yè)性。
3、中國臺灣
中國臺灣《行政程序法》對行政立法的提案權主體、提案行使方式、提案結果處理方式及提案公布方式等方面進(jìn)行明確、具體的規定，對于第三方參與立法所涉及的知悉權、參與權及權利保障也都有較為規范、系統法律規定。這樣，不僅可以保證第三方行政參與立法的權利，而且也可以為第三方參與立法提供保障，使第三方能夠更加便捷、有序、規范地參與到各項立法進(jìn)程中去。
考察域外法對第三方參與立法的實(shí)踐，可以發(fā)現：上述國家（地區）對第三方參與立法機制的規制雖然有所不同，但是卻有一系列的共同點(diǎn)。一是堅持參與程序的法定化。如美國、日本以及中國臺灣地區就均在行政程序法中，對第三方參與立法的相應制度均進(jìn)行了明確規定；二是參與方式的多樣化。如美國就根據不同情況及法律法規的不同階段為第三方參與立法提供了參與途徑，有效的促進(jìn)公平與效率的良好結合；三是參與機制的配套化。為了有效保障第三方參與立法的整體效果，許多國家在對第三方參與立法機制進(jìn)行構建的時(shí)候，均會(huì )不斷的完備系列與之相匹配的制度，而使第三方參與立法形成一個(gè)嚴謹的規范體系。
（二）我國地方立法實(shí)踐
1986 年《上海市青少年保護條例》就是由上海市人大法制委員會(huì )委托上海團市委牽頭，市委宣傳部、市高級人民法院、市人民檢察院、市政府教衛辦、青少所等 16 家單位參與起草完成的。隨后，地方人大委托“第三方”參與立法的樣本也在增加。2001 年，重慶索通律師事務(wù)所受重慶市人大委托負責起草《重慶市物業(yè)管理條例(草案)》，成為人大委托律師事務(wù)所起草立法草案的第一例，在社會(huì )上引起了巨大的反響。2006年5月，鄭州市人大常委會(huì )向社會(huì )發(fā)出委托起草《鄭州市物業(yè)管理條例(代擬稿)》的“招標”公告。公告顯示“凡住所地或辦公地在鄭州市區的高校法律院系、法學(xué)研究機構、律師事務(wù)所及其他單位，符合有關(guān)條件的，均可以單位名義申請起草《鄭州市物業(yè)管理條例( 代擬稿) 》?！编嵵菔腥舜蟮倪@一“公開(kāi)招標”舉動(dòng)再次引起了熱烈反響，有學(xué)者稱(chēng)這一做法是“立法走向民間的創(chuàng )新”、“從法律的起點(diǎn)看到了民意、從公權力的源頭看到了民主”，是一個(gè)地方人大購買(mǎi)公共服務(wù)的偉大創(chuàng )舉。 2007年7月，重慶市政府法制辦公室分別與重慶行政學(xué)院、重慶大學(xué)等單位簽訂《重慶市招投標管理條例》、《重慶市政府信用管理辦法》等6個(gè)立法項目委托起草協(xié)議。有學(xué)者認為：“這種地方人大委托第三方參與立法的模式，既實(shí)踐了黨和國家加強民主立法的要求，也提高了立法的質(zhì)量，更是一種創(chuàng )新立法方式的探索，尤其在創(chuàng )制性地方立法領(lǐng)域具有典型的示范意義?！?2017年11月，淮南市人大常委會(huì )在探索委托第三方起草法規草案的基礎上，積極開(kāi)展爭議較大的重要立法事項引入第三方評估實(shí)踐，對《淮南市文明行為促進(jìn)條例》等方面進(jìn)行第三方評估論證，提高地方立法的合法性、合理性和可行性。2018年4月8日，云南省人大常委會(huì )辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規范》的通知（云人辦發(fā)〔2018〕22號）系統地規定了第三方評估的具體對象、內容和程序，做出了有益探索。這些地方實(shí)踐，為我國重要立法事項引入第三方評估提供了豐富的立法樣本。
三、地方爭議較大的重要立法事項引入第三方評估機制存在的障礙
（一）地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的法律障礙
與美國、日本等國家相比，中國還存在相關(guān)立法不全面的短板。雖然最新修訂的《立法法》把專(zhuān)家制度引入到中國的立法進(jìn)程中，但離制度化、常態(tài)化、規范化還有一定距離，并沒(méi)有把第三方參與立法納入到立法全過(guò)程，沒(méi)有明確具體程序和規范體系。有爭議較大的重要立法事項引入第三方評估主要以地方辦法為主，處于實(shí)踐嘗試性階段。各地所出臺的法規及規章都只是局限于立法的某一階段，沒(méi)有系統的涉及到立法的全過(guò)程。這就需要在鑒國內外立法經(jīng)驗基礎上，系統地將第三方參與立法過(guò)程納入到法制化軌道，為建立和完善地方重要事項第三方評估機制破除法律障礙。
（二）建立地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的機制障礙
1、第三方主體積極性不高。一方面，條件保障不足。為達到評估目標，第三方參與主體需要進(jìn)行調研走訪(fǎng)，實(shí)踐中往往出現委托方在給予第三方相應經(jīng)費之后，就沒(méi)有繼續為第三方在相應的立法參與活動(dòng)中提供系列的輔助與支持，而使第三方需要投入更多人力物力財力，挫傷了第三方參與立法的積極性。另一方面，第三方立法參與的成果效力不明確。經(jīng)過(guò)第三評估所形成的工作成果，對委托的機構而言，后續如何處理并沒(méi)有強制性規定，處理結果主要依賴(lài)于委托單位的自身判斷，未能有效地將評估結果轉化為立法依據。因此，對第三方參與重要立法事項評估的具體程序安排、履職保障、職責范圍等進(jìn)行明確，是激發(fā)第三方參與重要立法事項評估積極性的基礎。
2、第三方評估的確定機制和儲備機制不健全。目前第三方評估主體以專(zhuān)家學(xué)者、律師協(xié)會(huì )、律師事務(wù)所、高校、科研單位、地方立法研究會(huì )、公司為主，但是對于為什么選定、怎樣選定上述機構或專(zhuān)家學(xué)者，上述機構或專(zhuān)家學(xué)者需要基本具備怎樣的素質(zhì)才可以成為第三方并參與到立法的不同階段，以及上述機構或專(zhuān)家學(xué)者的產(chǎn)生等問(wèn)題，沒(méi)有形成一個(gè)統一的標準，隨意性較大，未形成系統篩選機制、競選機制及后備資源。因此，明確第三方參與立法主體條件、程序及儲備機制是關(guān)鍵環(huán)節。
（三）引入第三方評估與預想的公正結果存在偏差
雖然，委托第三方參與立法評估相比于部門(mén)起草具有更多的中立性，但實(shí)際運行中往往產(chǎn)生偏差。正如有學(xué)者指出：“這一立法模式轉換能否收到預期的效果，在很大程度上取決于專(zhuān)業(yè)人士能否保持客觀(guān)中立的品格?！?“第三方的中立性本身只是一個(gè)理論假說(shuō)，千方百計地給“第三方”主體施加影響，“第三方”很可能難以獨善其身，被利益集團雇傭，導致角色錯位投桃報李，成為其利益集團的代言人，為其進(jìn)行立法游說(shuō)。 第三方主體能否成功抵制利益誘惑或行政壓力，在起草法規草案的過(guò)程中做到潔身自好、保持客觀(guān)中立，不為相關(guān)利益群體所俘虜、不搞立法交易，成為該制度能否順利推行的重要前提。
四、完善地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的對策建議
（一）建立重要事項第三方評估法律體系
一是在立法階段，地方要出臺《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規范》，明確委托項目具體種類(lèi)、各委托項目具體委托方式以及第三方的產(chǎn)生方式；二是在操作階段，可以通過(guò)指定專(zhuān)門(mén)機構或工作人員與委托方及各級政府部門(mén)聯(lián)系、溝通，為第三方開(kāi)展系列調研、走訪(fǎng)等活動(dòng)提供相應的幫助指導，并發(fā)揮人大在第三方參與各項立法活動(dòng)進(jìn)程中的監督、引導作用；三是在立法委托完成階段，當第三方提交相應立法成果之后，人大及其常委會(huì )需要及時(shí)處理上述成果，召集相應的政府部門(mén)人員與專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行具體的分析。對符合地方實(shí)際情形的法案就積極的采納，啟動(dòng)人大行使立法權的相應程序；若相應成果還有待進(jìn)一步完善，則人大應積極主導，相應政府部門(mén)及專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行研討，待進(jìn)一步的完善、修正后通過(guò)相應程序作出采納與否的決定。
（二）著(zhù)力提高第三方參與的積極性
要努力為第三方立法參與提供相應輔助性的條件，提高第三方參與的積極性，盡可能為第三方提供充足經(jīng)費，為第三方的各項調研、走訪(fǎng)活動(dòng)提供便利，強化第三方參與立法的效力，摒除委托機構的任意性。比如，在委托機構在收到第三方在相應參與立法活動(dòng)中所完成成果的時(shí)候，應該有一系統的成果處理程序，建立相應的成果考核小組，由委托機構主導，在充分研究的基礎上與第三方進(jìn)行有效的溝通，進(jìn)行取舍，對第三方在參與各項立法活動(dòng)中所取得的成果進(jìn)行明確處理并予以公示。
（三）不斷完善第三方主體的儲備機制和確定機制
選擇第三方評估機構，除了相對獨立和中立這些必要條件之外，更重要的是要將所需評估問(wèn)題和各候選評估機構的優(yōu)勢統籌考慮，既要考查評估機構的專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，更要注重評估機構的責任能力。比如，涉及法理問(wèn)題可以選擇高等院?；蛘呖蒲袡C構，專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題可以選擇專(zhuān)業(yè)社會(huì )組織，法律實(shí)務(wù)上的問(wèn)題可以選擇律師事務(wù)所、公司等社會(huì )組織，管理體制的問(wèn)題可以選擇行政機關(guān)。同時(shí)，要更加注重從本省、本市的評估機構中選擇，使立法機關(guān)與評估機構的聯(lián)系溝通更加順暢，評估意見(jiàn)和蘋(píng)果結果更接地氣。
（四）充分發(fā)揮立法機構在引入第三方評估中的職能作用
首先，梳理好評估問(wèn)題是先決條件。要找準意見(jiàn)分歧的“關(guān)鍵點(diǎn)”，提煉不同觀(guān)點(diǎn)的“爭議點(diǎn)”，分清不同觀(guān)點(diǎn)所代表的群體。特別是針?shù)h相對的觀(guān)點(diǎn)更要重點(diǎn)歸納，認真提煉。因此，只有全面、客觀(guān)梳理好被評估問(wèn)題，才能準確提出評估要求，使第三方評估機構能迅速找準切入點(diǎn)，提高評估質(zhì)量，真正發(fā)揮第三方評估機制的優(yōu)勢。
其次，制定好評估標準和評估程序是基礎工作。評估必然面臨著(zhù)評估對象的復雜性、利益調整的重大性和解決問(wèn)題機制影響的廣泛性。因此，選擇好第三方評估機構后，決不能“一委托了之”，對評估工作不聞不問(wèn)，坐等評估報告。比如，立法機關(guān)額法制工作部門(mén)前期應與第三方評估機構，圍繞評估問(wèn)題，擬定評估標準、方法、程序等方案，特別是對待評估事項的合法性、合理性、規范性、可執行性和實(shí)效性等問(wèn)題制定具體的評估指標，增強評估結果的說(shuō)服力和可行性。
第三，發(fā)揮好法制部門(mén)職能是重要保障。從建議引入第三方評估開(kāi)始，到評估機構選擇，評估內容、標準、方法和程序的確定，委托協(xié)議的擬定，評估報告的驗收和評估結果的應用等方面，法制部門(mén)應當發(fā)揮好引導保障作用，積極配合、協(xié)調有關(guān)單位、部門(mén)、人大代表、政協(xié)委員等做好相關(guān)服務(wù)工作。在評估意見(jiàn)的采納方面，法制部門(mén)應堅持客觀(guān)中立原則，對合理、客觀(guān)的評估意見(jiàn)要堅決采納，對仍然存在爭議的問(wèn)題，可以通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)論證的方式進(jìn)一步確認，確保第三方評估機制取得實(shí)效。
綜上，爭議較大的重要立法事項第三方評估機制是由相對獨立的第三方，運用科學(xué)的方法、技術(shù)，按照既定程序、標準對立法出現的立法爭議事項，進(jìn)行客觀(guān)、公正地分析和評估，并將評估結果作為裁定地方立法爭議事項的重要依據。該機制不僅體現了人民主權原則，也有利于促進(jìn)地方科學(xué)立法，并在國內外立法中得到實(shí)踐。當前，我國爭議較大的重要立法事項第三方評估機制，還存在著(zhù)制度化、常態(tài)化、規范化不足的法律障礙，存在著(zhù)第三方主體積極性不高、第三方評估的確定機制和儲備機制不健全以及第三方評估結果存在偏差等機制障礙。因此，在地方立法權擴容的趨勢下，如何健全我國爭議較大的重要立法事項第三方評估法律制度和運行機制，需要逐步建立重要事項第三方評估法律體系，著(zhù)力提高第三方參與的積極性，進(jìn)一步完善第三方主體的確定機制與儲備機制，充分發(fā)揮立法機構在引入第三方評估中的職能作用，使地方立法更加符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。
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