討論、決定本行政區域內重大事項是憲法和法律賦予縣級人大及其常委會(huì )的一項重要職權。黨的十八屆三中全會(huì )《決定》以及中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會(huì )黨組關(guān)于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見(jiàn)》的通知（中發(fā)[2015]18號文件），進(jìn)一步強調要“健全人大討論、決定重大事項制度”。在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，縣級人大及其常委會(huì )依法行使好重大事項決定權，具有重大的實(shí)踐意義。筆者結合基層人大工作實(shí)際，就縣級人大常委會(huì )依法行使重大事項決定權談幾點(diǎn)粗淺的看法。
一、行使重大事項決定權存在的問(wèn)題
近年來(lái)，縣級人大常委會(huì )認真履行憲法和法律賦予的職責，在依法討論決定重大事項方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，積累了一定的工作經(jīng)驗。然而，相對于監督、任免、代表等工作，重大事項決定權的行使，依然是人大工作中較為薄弱的環(huán)節，往往存在著(zhù)討論、決定重大事項不到位、重大事項決定權“虛化”的問(wèn)題。主表現在：決定權使用意愿弱，被動(dòng)決定多，主動(dòng)決定少；決定權使用范圍窄，決定內容難以把握、操作困難；決定權使用程序亂，決定前調研不夠深入、論證不夠充分；決定權使用效果差，存在“重決定、輕執行”現象，決定的效力需要進(jìn)一步提高，等等。
二、重大事項決定權行使不到位的原因分析
縣級人大常委會(huì )出現重大事項決定權“虛化”的問(wèn)題，既有主觀(guān)上的因素，又有客觀(guān)方面的原因。
1、認識偏頗。受“黨委決策、政府執行”的傳統權力運行模式的影響，對人大及其常委會(huì )的性質(zhì)、地位和重大事項決定權的意義認識不足，沒(méi)有從代表人民行使法定職權的高度來(lái)認識行使重大事項決定權問(wèn)題，甚至顧慮對重大事項討論決定多了，會(huì )被誤解是向黨委要權，同政府爭權，把握不好分寸會(huì )越權。認識上的誤區導致縣級人大常委會(huì )在討論決定重大事項過(guò)程中自縛手腳，主動(dòng)決定的意識不強，根據黨委部署及“一府兩院”提請作出的決定多，根據人民意愿、社會(huì )需要等主動(dòng)就某一方面重大問(wèn)題作出的決定偏少，寧可“失職”，也不愿“越權”。
2、界定模糊?？h級人大及其常委會(huì )行使決定權的對象是“重大事項”。重大事項是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，具有很強的區域性和時(shí)限性，不同地區的重大事項不同，同一個(gè)地方的不同時(shí)期的重大事項也有所不同。目前全國人大尚未出臺關(guān)于行使重大事項決定權的專(zhuān)門(mén)法律，憲法和地方組織法對地方人大及其常委會(huì )行使重大事項決定權僅作了原則性規定，沒(méi)有作出具體的界定和說(shuō)明；即使是省人大常委會(huì )制定的地方性法規，對重大事項的規定仍然存在普遍性強、特殊性弱的問(wèn)題。這些原則性規定，雖然給縣級人大常委會(huì )依法討論決定重大事項預留了自由發(fā)揮空間，但同時(shí)也帶來(lái)決定權行使范圍不好把握的問(wèn)題，一定程度上導致行使重大事項決定權的消極性。
3、職能交叉。做好人大工作最重要的是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統一。而在實(shí)際工作中，黨委決策權、人大決定權和政府行政權之間存在職能交叉、權限不明的狀況。在具體操作程序上，地方上的很多重大事項，一般都是由黨委決定，政府向上請示報批、執行；或者是黨委政府討論、決定時(shí)，邀請人大常委會(huì )個(gè)別領(lǐng)導列席，按慣例就算是通過(guò)人大了，無(wú)需人大常委會(huì )再作決定。對于法律明確規定應當由人大常委會(huì )討論決定的重大事項，如城鄉總體規劃、行政區劃調整等，往往是由黨委、政府領(lǐng)導提前和人大常委會(huì )領(lǐng)導非正式溝通，然后在人大常委會(huì )會(huì )議上進(jìn)行審議表決，走程序現象比較明顯。
4、機制不全。首先，憲法法律對于人大常委會(huì )討論、決定重大事項的具體運作程序沒(méi)有具體規定，各地縣級人大常委會(huì )對重大事項決定權行使程序的規定各不相同，大多數規定得比較簡(jiǎn)單，缺乏可操作性，特別尚未建立起有效的調研論證機制，決定前調研的深度、論證的充分性不夠，審議難以深入，這是影響重大事項決定質(zhì)量的主要原因之一。同時(shí)，由于現行法律沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規定，縣級人大常委會(huì )對“一府兩院”執行人大決議決定缺乏有效監督和科學(xué)評價(jià)，特別是缺少必要的問(wèn)效機制和責任追究機制，導致存在“重決定、輕執行”的現象，弱化了人大常委會(huì )行使決定權的效果。
5、能力欠缺。一方面，縣級人大常委會(huì )組成人員素質(zhì)較以前有較大提高，但對照經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和全面依法治國的要求，科學(xué)決策能力尚有差距，對一些長(cháng)遠性、全局性的問(wèn)題如何行使決定權還看得不夠準。特別是在審議一些專(zhuān)業(yè)性較強的重大事項時(shí)，由于缺少專(zhuān)業(yè)人士的參加，所提建議、意見(jiàn)比較空泛，不能切中要害，在很大程度上制約了決策的民主化和科學(xué)化。另一方面，縣級人大常委會(huì )工作機構力量嚴重不足，人大機關(guān)行政編制較少，主任會(huì )議成員和專(zhuān)職委員的編制沒(méi)有單列，再加上離崗待退人員，占去相當一部分行政編制，實(shí)際工作人員很少，人大常委會(huì )工作機構“一人一委”的現象比較普遍。工作機構力量不足已經(jīng)成為妨礙縣級人大常委會(huì )依法行使重大事項決定權的一個(gè)重要原因。
三、有效行使重大事項決定權的建議
縣級人大常委會(huì )依法行使重大事項決定權，充分發(fā)揮地方國家權力機關(guān)的職能作用，應著(zhù)重抓好以下幾個(gè)方面工作：
1、堅持一項原則?？h級人大常委會(huì )行使重大事項決定權，是人大工作的一部分，必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統一，其中黨的領(lǐng)導是核心?？h級人大常委會(huì )要自覺(jué)堅持黨的領(lǐng)導，認真貫徹落實(shí)黨的路線(xiàn)方針政策，積極貫徹黨委意圖，自覺(jué)把黨委決策作為討論決定重大事項的政治依據、行動(dòng)方向和指導原則，緊緊圍繞黨委重大決策部署開(kāi)展工作，重大事項和重要工作及時(shí)向同級黨委請示報告，在事前征得同級黨委原則同意的前提下，通過(guò)依法履職作出決議決定，及時(shí)把黨的決策、黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序轉變?yōu)閲乙庵?，保證人大工作的正確政治方向。
2、培養一種意識?？h級人大常委會(huì )依法行使重大事項決定權，是落實(shí)憲法原則和全面依法治國的要求，是實(shí)現黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序成為國家意志的重要途徑，絕不是向黨委要權，與政府爭權，更不是包攬行政事務(wù)?？h級人大常委會(huì )要進(jìn)一步樹(shù)立行使決定權的“權威意識”，不斷增強行使決定權的責任感和使命感，打消思想上的顧慮和認識上的誤區，把人民當家作主的民主權力落到實(shí)處。同時(shí)，進(jìn)一步增強行使決定權的主動(dòng)性、自覺(jué)性和超前性，在黨委領(lǐng)導下積極發(fā)揮地方國家權力機關(guān)的主體作用，變被動(dòng)為主動(dòng)，化消極為積極，理直氣壯地行使決定權，對應由人大常委會(huì )審議決定的重大事項，要求政府及時(shí)提請審議，做到既不“越權”，也不“失職”，把人民當家作主的權力落到實(shí)處。
3、明確一個(gè)范圍?？h級人大常委會(huì )要準確有效地行使決定權，就必須對重大事項進(jìn)行科學(xué)界定。中發(fā)[2015]18號文件明確指出，“地方人大根據法律規定，進(jìn)一步明確重大事項范圍，包括加強民主法治建設的重大措施以及區域發(fā)展總體規劃、城鎮建設、重大民生工程、重大項目等”。按照這個(gè)指導原則，縣級人大界定重大事項應當把握四條原則：一是合法性原則。即根據有關(guān)法律的規定來(lái)確定重大事項的范圍?！陡＝ㄊ「骷壢嗣翊泶髸?huì )常務(wù)委員會(huì )討論決定重大事項的規定》第四條確定6個(gè)方面“應當提請本級人大常委會(huì )審議，并由人大常委會(huì )作出相應的決議或者決定”的重大事項，第五條確定16個(gè)方面“應當向本級人大常委會(huì )報告”的重大事項，縣級人大常委會(huì )可以參照確定。二是全局性原則。確定重大事項必須圍繞黨的中心任務(wù)，著(zhù)眼于本行政區域內全局、根本、長(cháng)遠的問(wèn)題。三是群眾性原則。凡事關(guān)人民群眾切身利益、人民群眾反映強烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，都應當確定為重大事項，適時(shí)作出決定。四是可行性原則。確定重大事項必須從實(shí)際出發(fā)，結合本行政區的具體情況，在特定時(shí)空條件下，對事項的性質(zhì)、影響范圍和重要程度進(jìn)行科學(xué)研判，保證確定的重大事項是廣大人民群眾所迫切需求的，是經(jīng)過(guò)各方努力能夠推進(jìn)的，而不能是違背廣大人民群眾愿望的，抑或黨委、政府目前無(wú)法解決的事項。
4、健全一套機制。重大事項決定權的行使過(guò)程由調研論證、作出決定、執行決定、跟蹤監督、反饋評價(jià)等環(huán)節組成，縣級人大常委會(huì )要建立健全科學(xué)的工作機制，保證討論決定重大事項有章可循。一要完善協(xié)調互動(dòng)機制。堅持人大及其常委會(huì )重大事項向黨委請示報告制度，健全人大與“一府兩院”聯(lián)系溝通和協(xié)調互動(dòng)制度，正確處理好黨委決策權、人大決定權、政府行政權的關(guān)系。二要完善調研論證機制。圍繞即將付諸表決的重大事項，組織常委會(huì )委員、人大代表深入基層、深入實(shí)際開(kāi)展專(zhuān)題調研，全面了解情況，及時(shí)掌握材料；必要時(shí)可以舉行聽(tīng)證或向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，廣泛聽(tīng)取專(zhuān)家、學(xué)者、群眾的意見(jiàn)，為科學(xué)決策提供可靠依據。三要完善審議表決機制。要進(jìn)一步規范審議方式的選擇與確定、決議決定的表決通過(guò)、印發(fā)公布等程序，及時(shí)交“一府兩院”付諸實(shí)施，并且讓廣大人民群眾知曉。四要完善監督反饋機制。建立健全決議決定執行情況定期報告制度、反饋評價(jià)制度、跟蹤監督制度和問(wèn)效追責制度，把重大事項決定權與監督權緊密結合起來(lái)，運用法定監督手段加強跟蹤督辦。對于決議決定執行過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，及時(shí)提出改進(jìn)意見(jiàn)；對于決議決定執行不力或拒不執行的，適時(shí)啟用詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)和特定問(wèn)題調查等剛性監督手段，督促執行機關(guān)貫徹落實(shí)好決議決定，切實(shí)維護依法行使重大事項決定權的嚴肅性和權威性。
5、打造一支隊伍?？h級人大常委會(huì )充分發(fā)揮討論決定重大事項的職能作用，必須全面加強常委會(huì )和機關(guān)自身建設，打造一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良的人大工作隊伍。一要強化學(xué)習，全面理解領(lǐng)會(huì )黨的路線(xiàn)、方針、政策，掌握與人大行使職權相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，不斷提高常委會(huì )組成人員的法律意識、理論水平和工作能力，嚴格依法按程序行使職權。二要優(yōu)化結構。結合縣鄉人大換屆選舉工作，進(jìn)一步優(yōu)化人大常委會(huì )組成人員的知識結構和年齡結構，適當增加常委會(huì )組成人員中專(zhuān)職人員的比例，將更多具備政治、經(jīng)濟、法律、管理、教科文衛、城建、環(huán)保等專(zhuān)業(yè)知識的優(yōu)秀人才充實(shí)進(jìn)常委會(huì )組成人員隊伍，不斷提高決策者的綜合素質(zhì)。三要充實(shí)力量。采取有效措施解決縣級人大常委會(huì )工作機構力量薄弱問(wèn)題，健全常委會(huì )辦事機構，充實(shí)常委會(huì )工作機構力量，并根據實(shí)際需要組建法制、財經(jīng)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，配齊配強組成人員，為人大常委會(huì )行使好法定職權提供組織保證。四要改進(jìn)作風(fēng)。努力踐行“三嚴三實(shí)”，切實(shí)改進(jìn)常委會(huì )和機關(guān)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系人大代表和人民群眾，安排更多的時(shí)間深入基層開(kāi)展調查研究，及時(shí)了解和掌握經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中的新情況和新問(wèn)題，準確把握社情民意，提高審議議案、作出決議決定的質(zhì)量。
中發(fā)[2015]18號文件及省委配套文件，對縣鄉人大依法行使重大事項決定權提出了明確要求?？h級人大常委會(huì )要認真學(xué)習、全面落實(shí)文件精神，認真研究，總結經(jīng)驗，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng )新，結合地方實(shí)際，依法行使好重大事項決定權，為保證憲法法律有效實(shí)施、保障人民群眾合法權益、全面推進(jìn)依法治國做出積極貢獻。
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