引言
從2010 年全國人大常委會(huì )開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)后，地方人大常委會(huì )紛紛響應，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)普遍運用，可謂是忽如一夜春風(fēng)來(lái)，千樹(shù)萬(wàn)樹(shù)梨花開(kāi)。然而“專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”并不是法律明文規定的監督形式，現有法律僅有《組織法》、《監督法》、《代表法》、《立法法》、《預算法》等有涉及到“詢(xún)問(wèn)”，也只作簡(jiǎn)單表述，操作性不強，各法律之間規定的詢(xún)問(wèn)主體、對象不盡相同。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)只是詢(xún)問(wèn)的一種衍生形式，現行法律同樣沒(méi)有保障其適用的程序，因此幾年來(lái)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)雖然倍受關(guān)注，各地作了不少有益的嘗試，但成效不一。2015年4月，全國人大常委會(huì )辦公廳針對全國人大常委會(huì )開(kāi)展的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)出臺了《關(guān)于改進(jìn)完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作的若干意見(jiàn)》，為專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)提供了一定的理論支持，同時(shí)也為地方各級人大常委會(huì )的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作提供借鑒。但由于《意見(jiàn)》不是法律，對于地方人大常委會(huì )而言，如何規范適用專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，加強專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的執行力，進(jìn)而推進(jìn)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的常態(tài)化發(fā)展，仍然是一個(gè)重要課題。筆者擬從馬尾區人大常委會(huì )開(kāi)展的4次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì )出發(fā)，思考完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)相關(guān)制度的法律路徑。
一、馬尾區人大常委會(huì )4次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì )的概況
（一）作法
1、精選專(zhuān)題。圍繞全區事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局、社會(huì )關(guān)切的熱點(diǎn)難點(diǎn)，選擇存在問(wèn)題多、事關(guān)群眾切身利益、群眾高度關(guān)注的問(wèn)題確定為專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的議題，列入年度監督計劃。2013年開(kāi)始，區人大常委會(huì )開(kāi)展了4次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì )，分別關(guān)注政府為民辦實(shí)事項目、關(guān)注安置房建設、關(guān)注飲用水安全等專(zhuān)題。
2、深入調研。由專(zhuān)題相關(guān)的工委作出專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)方案，安排三個(gè)月左右的時(shí)間，組織委員、代表圍繞詢(xún)問(wèn)主題，采取聽(tīng)取匯報、查閱資料、實(shí)地察看、座談、暗訪(fǎng)等調研方式，深入基層、深入群眾，有針對性地開(kāi)展調查研究，切實(shí)掌握相關(guān)專(zhuān)題存在的問(wèn)題，掌握詳實(shí)的第一手材料，以深入細致的調研保障專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的成功舉行。
3、確定問(wèn)題。由牽頭的工委匯總參加調研的委員或代表提出的問(wèn)題，并向社會(huì )公眾征集問(wèn)題，草擬初步詢(xún)問(wèn)提綱；再組織常委會(huì )委員、部分人大代表進(jìn)行討論，由主任會(huì )議確定專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的問(wèn)題；后將問(wèn)題分別交由安排詢(xún)問(wèn)的委員，作好會(huì )前的溝通交流，確保問(wèn)出深度，答出水平，達到實(shí)際解決問(wèn)題和推動(dòng)發(fā)展的目的。
4、滿(mǎn)意度測評。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì )委員、代表參加詢(xún)問(wèn)后，對于被詢(xún)問(wèn)對象回答是否滿(mǎn)意，工作開(kāi)展狀況是否滿(mǎn)意，經(jīng)過(guò)直觀(guān)感受后作出評判，以問(wèn)卷方式進(jìn)行滿(mǎn)意度測評，消除了舉手表決得罪人的顧慮，真實(shí)地表達意愿，從而保障常委會(huì )組成人員的詢(xún)問(wèn)權，體現人大監督的權威。
5、審議意見(jiàn)。在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)結束后，區人大常委會(huì )針對專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、調研中發(fā)現問(wèn)題，向相關(guān)單位提出審議意見(jiàn)，敦促部門(mén)關(guān)注薄弱環(huán)節，找出癥結所在，有針對性地解決問(wèn)題，使專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不止于“問(wèn)”。
6、跟蹤落實(shí)。審議意見(jiàn)列明部門(mén)要在指定的適當時(shí)限內向常委會(huì )書(shū)面反饋整改落實(shí)情況，常委會(huì )組成人員和相關(guān)委跟蹤問(wèn)效，避免審議意見(jiàn)被束之高閣，確保專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)以“問(wèn)”促“改”，注重詢(xún)問(wèn)成果的轉化和運用。
（二）存在問(wèn)題
1、運用不多。①次數少。區人大常委會(huì )四年來(lái)開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)僅四次，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)被作為監督工作中的大事，常委會(huì )全員參與，每次詢(xún)問(wèn)都經(jīng)過(guò)仔細研究、周密組織。由于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的開(kāi)展需要一個(gè)完整的時(shí)間，不容易安排，卻又很容易被其他工作所影響。因此每一次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)后因取得一定效果而感到欣慰，同時(shí)也常常筋疲力盡，通常一年只開(kāi)展一次，甚至不安排，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的這種組織方法費時(shí)費力，不利于常態(tài)化適用。②范圍窄。相關(guān)法律規定議案、一府兩院的專(zhuān)項報告及預決算報告審議均可適用，但現有的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)實(shí)踐對于法定可以詢(xún)問(wèn)的事項從未適用過(guò)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)是另定專(zhuān)題進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，所針對的對象都是集中在政府的幾個(gè)與民生相關(guān)聯(lián)的職能部門(mén)。
2、效果不明顯。由于法律上沒(méi)有程序規范，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)舉辦的效果常因牽頭籌辦的委不同而不同，而會(huì )后辦理則主要靠部門(mén)辦事人員的責任心和法律自覺(jué)。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)作出的審議意見(jiàn)送達給政府后，政府部門(mén)在規定時(shí)間內沒(méi)有答復審議意見(jiàn)，或對實(shí)質(zhì)的內容沒(méi)有辦理到位時(shí)，沒(méi)有可以適用的強制措施，這種剛性不夠的監督形式難以實(shí)現監督辦理的實(shí)際效果，常常是對解決問(wèn)題有所促進(jìn)，卻沒(méi)有最終解決，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。
3、表演成分存在。在確定詢(xún)問(wèn)問(wèn)題的過(guò)程中，不斷與相關(guān)部門(mén)溝通，要詢(xún)問(wèn)的問(wèn)題常常會(huì )和盤(pán)托出給相關(guān)部門(mén)，有些部門(mén)原來(lái)沒(méi)有關(guān)注或沒(méi)有認真對待的事情，由于提前準備好相關(guān)資料，準備好答案，在回答詢(xún)問(wèn)時(shí)用答案對題目，也能作到對答如流。雖然追問(wèn)問(wèn)題沒(méi)有事先告知，使會(huì )場(chǎng)上有了一定針?shù)h相對的感覺(jué)，卻不是真正意義的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，整個(gè)過(guò)程仍然存在 “秀”的成分，當然“秀”的過(guò)程本身對部門(mén)的工作也是有所觸動(dòng)。但長(cháng)此以往會(huì )使專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)流于形式，影響實(shí)際效果。關(guān)注形式到關(guān)注實(shí)質(zhì)是一個(gè)漸變的過(guò)程，需要一定的時(shí)間，經(jīng)過(guò)一定的摸索，不斷實(shí)踐總結經(jīng)驗，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)效果才能最終實(shí)現。
二、關(guān)于完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)制度的思考
（一）現行法律框架下的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)
1、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不是獨立的監督方式?！督M織法》規定代表大會(huì )上審議議案時(shí)，代表可以提出詢(xún)問(wèn)；《監督法》則規定各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )會(huì )議審議案和有關(guān)報告時(shí)，一府兩院應當回答詢(xún)問(wèn)；《預算法》人民代表大會(huì )代表或者常務(wù)委員會(huì )組成人員就預決算中的有關(guān)問(wèn)題，提出詢(xún)問(wèn)；《代表法》規定，人大代表在審議議案和報告時(shí)，可以向本級有關(guān)國家機關(guān)提出詢(xún)問(wèn)。從上述法律條文上可以看出，詢(xún)問(wèn)是在審議時(shí)提出，不是一種獨立的監督方式，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)作為詢(xún)問(wèn)的一種創(chuàng )新方式，是詢(xún)問(wèn)方式的深化，也不是獨立的，它是監督方式的一種議事手段，應同審議專(zhuān)項工作報告等相結合適用，而不能為開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)而另外創(chuàng )設專(zhuān)題。但實(shí)踐中，我區人大常委會(huì )開(kāi)展的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)與其他地方開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的做法相似，都是把專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)獨立于審議專(zhuān)項工作報告或議案之外，常委會(huì )組成人員在事先確定專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的議題后進(jìn)行調研、確定問(wèn)題、詢(xún)問(wèn)、督辦落實(shí)。在這種情形下開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，違背了法律規定，弱化了適用范圍，反而不利于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的常態(tài)化發(fā)展。
2、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不是集體行使的權力。法律規定常委會(huì )組成人員或是代表在常委會(huì )上或代表大會(huì )上，在審議議案或有關(guān)報告時(shí)，提出詢(xún)問(wèn)。這是個(gè)人享有的詢(xún)問(wèn)權，常委會(huì )委員享有常委會(huì )上或代表大會(huì )的詢(xún)問(wèn)權、代表可以在代表大會(huì )上親自問(wèn)以實(shí)現自己的詢(xún)問(wèn)權，也可以在常委會(huì )將自己的問(wèn)題轉交常委會(huì )組成人員提問(wèn)的形式來(lái)實(shí)現自己的詢(xún)問(wèn)權，作為常委會(huì )會(huì )議其中一個(gè)環(huán)節的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，也不是集體權，需要充分發(fā)揮常委會(huì )組成人員或代表的主觀(guān)能動(dòng)性，行使好憲法和法律賦予的權力，從而達到專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)有效提問(wèn)的目的。但是各地關(guān)于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的嘗試通常是全部問(wèn)題都事先列好，經(jīng)由主任會(huì )議確定后才能提問(wèn)，這是集體行權的表現，之后題目再分發(fā)給人大常委會(huì )組成人員提問(wèn)，此時(shí)提問(wèn)者只是集體行權結果的執行者，而不是個(gè)人在行使權力。
（二）完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)制度的思考
1、完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)與專(zhuān)項報告、執法檢查等相結合的制度。地方人大關(guān)于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的實(shí)踐通常不是在審議專(zhuān)項報告或預決算報告時(shí)依法進(jìn)行，而是獨立開(kāi)展，往往是審議專(zhuān)項工作報告時(shí)不進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，而選取專(zhuān)題進(jìn)行詢(xún)問(wèn)時(shí)不是為審議專(zhuān)項工作報告，卻是為責問(wèn)政府工作是否作到位。這種作法與質(zhì)詢(xún)的作用相混淆，概念不清。常委會(huì )組織的視察和專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)只有與聽(tīng)取和審議專(zhuān)項工作報告有機結合起來(lái)，人大監督才能形成工作合力，常委會(huì )組成人員通過(guò)詢(xún)問(wèn)充分了解“一府兩院”關(guān)于該專(zhuān)項工作的實(shí)際情況、存在的問(wèn)題和主要原因，有助于常委會(huì )在審議該專(zhuān)項工作報告時(shí)，更有針對性地提出批評和改進(jìn)的建議措施，提高審議質(zhì)量。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不是為詢(xún)問(wèn)而專(zhuān)門(mén)選擇專(zhuān)題，而是與日常審議的各項工作報告、執法檢查報告等相結合，才能推進(jìn)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的常態(tài)化發(fā)展。
2、確立專(zhuān)項報告的公開(kāi)選擇制度。這里所指的專(zhuān)項報告不是為專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)而專(zhuān)門(mén)確定的專(zhuān)題，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)在專(zhuān)項報告的審議加以應用，才能保證常態(tài)化適用，因此專(zhuān)項報告選擇尤為重要。常委會(huì )各個(gè)委要廣泛聽(tīng)取和綜合分析來(lái)自各個(gè)途徑的意見(jiàn)，可以是常委會(huì )在執法檢查中發(fā)現的突出問(wèn)題、代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題、常委會(huì )組成人員提出的比較集中的問(wèn)題、專(zhuān)門(mén)（工作）委員會(huì )在調查研究中發(fā)現的突出問(wèn)題、人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)集中反映的問(wèn)題、通過(guò)媒體調查收集的人民群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題等多種渠道收集來(lái)的問(wèn)題收集匯總后，綜合分析，提出年度專(zhuān)項報告議題的初步方案。先向公眾征集意見(jiàn)后，再選出向常委會(huì )提出專(zhuān)項工作審議的議題建議。議題建議提出后，經(jīng)過(guò)溝通協(xié)調、綜合平衡，提出下一年度專(zhuān)項工作審議的計劃草案報請審議。在專(zhuān)項報告年度計劃確定后，從中選擇其中若干個(gè)議題，結合開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，而不必再為專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)另行選擇。
3、切實(shí)保障常委會(huì )組成人員、代表的詢(xún)問(wèn)權利。由于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)剛剛起步，往往詢(xún)問(wèn)者提問(wèn)時(shí)是用事先經(jīng)過(guò)層層把關(guān)確定下來(lái)的提綱照本宣科。在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)開(kāi)展的初期，為了確保詢(xún)問(wèn)能?chē)@主題，問(wèn)題嚴謹，這種作法是可取的，但長(cháng)期把詢(xún)問(wèn)權作為集體權，勢必要影響常委會(huì )組成人員和代表的自主詢(xún)問(wèn)權利，也不利他們全身心地了解研究相關(guān)情況。應該在組織方式和工作機制上充分保障常委會(huì )組成人員的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)權利，通過(guò)培訓提高委員和代表相關(guān)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，才能使常委會(huì )組成人員或代表可以不受事先確定的問(wèn)題約束，自主地對相關(guān)部門(mén)負責人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，做到“無(wú)詢(xún)問(wèn)不表決”。同時(shí)在執法檢查、工作評議等過(guò)程中都可進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。常委會(huì )組成人員詢(xún)問(wèn)權得到保障，必定會(huì )為審議報告而努力獲知信息、了解情況，做好準備，更能促進(jìn)審議的質(zhì)量。
4、靈活運用專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)形式?！侗O督法》、《意見(jiàn)》把專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)規定在常委會(huì )會(huì )議上進(jìn)行，但《代表法》《組織法》，《立法法》也規定了在代表大會(huì )上、代表團會(huì )議上，代表可以詢(xún)問(wèn)。因此專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不應只拘泥于在常委會(huì )上進(jìn)行，可以嘗試在大會(huì )中、大會(huì )期間，或者不在常委會(huì )或代表大會(huì )上進(jìn)行。如在大會(huì )審議財政決算預算專(zhuān)題期間，舉行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，讓代表近距離得到理性的認識，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)實(shí)踐中有類(lèi)似的操作先例，值得推廣。代表大會(huì )是最高的監督機構，在代表大會(huì )進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，有利于強化代表大會(huì )監督能量、強化人大監督力度。對于單獨聽(tīng)取專(zhuān)項報告而進(jìn)行的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，針對性更強，組織更加便捷。
5、完善會(huì )前調研機制。結合專(zhuān)項工作報告進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，按照關(guān)于專(zhuān)項工作報告法律明文規定的調研要求進(jìn)行調研。邀請代表參加，可有選擇地邀請代表中對被調研的工作比較了解的專(zhuān)家、學(xué)者作為調研的人員，政府相關(guān)職能部門(mén)派人協(xié)助調查，提供有關(guān)數據和資料。沒(méi)有調查就沒(méi)有發(fā)言權，堅持深入實(shí)際、貼近基層、貼近群眾，才能確保多層次、多角度了解相關(guān)問(wèn)題。
6、完善會(huì )后公開(kāi)督辦機制。專(zhuān)項報告審議意見(jiàn)的監督辦理，不僅要依靠人大常委會(huì )，還要讓社會(huì )公眾共同監督，通過(guò)新聞媒體對審議意見(jiàn)進(jìn)行公示，加大宣傳力度，讓百姓知曉人大的專(zhuān)項報告審議意見(jiàn)與他們的權力息息相關(guān)?！耙桓畠稍骸币谝幎ǖ臅r(shí)間就辦理情況進(jìn)行答復，常委會(huì )可組織對辦理情況的報告進(jìn)行表決。對于沒(méi)有辦理到位的，還可結合特定問(wèn)題調查、質(zhì)詢(xún)、撤職等監督手段進(jìn)行，使專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)更具剛性。
結語(yǔ)
專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)因其沒(méi)有法律規定、獨立性不強、保障不足，決定了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的柔性特征。完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)制度要從自身特點(diǎn)出發(fā)，不能一味地為創(chuàng )新而創(chuàng )新，在法律框架下理性思考相關(guān)機制的完善，與其他監督方式相結合，充分發(fā)揮優(yōu)勢，不斷推進(jìn)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的常態(tài)化發(fā)展，這才是專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)發(fā)展應有的法律路徑。
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