內容摘要：重大事項決定權是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì )的一項重要職權，對沒(méi)有地方立法權的縣鄉人大尤為重要。依法行使好該職權，是實(shí)現縣鄉重大決策科學(xué)化、民主化、法制化的重要途徑。多年來(lái)，我市縣鄉人大在行使重大事項決定權方面進(jìn)行了有益地探索，并取得了較好的成效。但不可否認，重大事項決定權的行使在實(shí)踐中尚顯薄弱。如何依法、充分、有效行使好重大事項決定權，是擺在縣鄉人大面前亟需破解的重大課題。
關(guān)鍵詞：人民當家作主 有關(guān)經(jīng)驗 存在問(wèn)題 思考
重大事項事關(guān)本行政區域內的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)保等方面的發(fā)展大計，依法行使重大事項決定權，既是落實(shí)人民當家作主的要求，也是落實(shí)依法治國基本方略的要求?？h鄉人大切實(shí)行使好重大事項決定權，有利于加強社會(huì )主義民主政治制度建設，推動(dòng)人民代表大會(huì )制度與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性。因此，縣鄉人大有必要結合本地區實(shí)際，緊緊圍繞黨委的工作中心、經(jīng)濟建設的重大事項、人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，行使好人民賦予的權力。
一、行使重大事項決定權有關(guān)經(jīng)驗
地方組織法明確賦予縣鄉人大討論、決定本行政區域內的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，由此可見(jiàn)，重大事項決定權的適用具有廣泛性，切實(shí)行使好該項權力對縣鄉的科學(xué)、合理、規范的發(fā)展的具有重要意義?？偨Y縣鄉人大這幾年行使重大事項決定權的情況來(lái)看，主要經(jīng)驗有以下幾點(diǎn)：
一是行使決定權的意識日益提高。越是基層的事，越需要人民來(lái)當家作主，也越需要人大來(lái)行使重大事項決定權。政府實(shí)施的重大事項、關(guān)系民生的重要問(wèn)題等，基本都與老百姓生活密切相關(guān)，但這些事項比如拆遷改造、重大項目，政府通常是作為利益攸關(guān)方的身份出現，如若讓政府作出決定，其權威性必然大打折扣，不利于化解矛盾。在利益和矛盾面前，縣鄉人大置身于外，能集中代表人民愿望、反映人民利益，由人大集體作出決定，再通過(guò)代表去做人民群眾的工作，保障、支持和督促政府依法行政，維護人民群眾的根本利益，有效地推動(dòng)政府工作，取得了較好的實(shí)際效果。
二是行使決定權的范圍更加明確。近年來(lái)，縣鄉人大在深入調研、發(fā)揚民主的基礎上，集體行使重大事項決定權，并督促貫徹落實(shí)，解決了一系列熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。重大事項決定權的行使主要體現在兩個(gè)方面。一方面是常規性的決定權。如在人代會(huì )上聽(tīng)取和審議人大工作報告、政府工作報告、財政預決算工作報告、縣鄉國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展情況報告等并作決議。另一方面是對一些特殊的重大事項作出專(zhuān)項決定。如貫徹執行憲法法律法規和本級或上級人大及其常委會(huì )決議決定的重大舉措、民主法制建設和精神文明建設的重大決策和部署、人口資源環(huán)境等方面的重大措施、涉及人民群眾切身利益的重大問(wèn)題等。這些都需要在。
三是行使決定權的程序不斷規范。行使好決定權應有一套規范制度程序作保障，縣鄉人大能夠根據本行政區域的具體情況制定本區域討論決定重大事項的規定，進(jìn)一步明確重大事項范圍，規范操作程序，建立一套從調研論證、議題提出、會(huì )議審議、會(huì )議表決到公布實(shí)施和跟蹤問(wèn)效的比較完善的程序制度。這些程序概括起來(lái)主要是，一般由黨委建議，常委會(huì )、主席團或者縣、鄉政府提出，列入常委會(huì )或人代會(huì )議題，由常委會(huì )或大會(huì )審議表決。閉會(huì )期間，由常委會(huì )或主席、副主席負責督辦，代表可進(jìn)行視察、檢查，政府在常委會(huì )會(huì )議上或下一次人代會(huì )上報告執行情況。
四是監督落實(shí)的力度進(jìn)一步加強。監督落實(shí)人大作出的決定需要措施到位。有的縣鄉人大有專(zhuān)門(mén)負責的副主任或者設專(zhuān)職主席來(lái)牽頭督辦，就鄉人大而言，人大主席團雖然不是常設，但在督辦人大決定方面也發(fā)揮了重要作用，這在體制上保證了行使重大事項決定權之后的決定落實(shí)。同時(shí)，有的縣鄉還特別重視充分發(fā)揮代表作用，經(jīng)常組織代表開(kāi)展視察、專(zhuān)題調研、聽(tīng)取審議專(zhuān)項工作報告、開(kāi)展代表民主評議及詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)等活動(dòng)。對人大所作決定的跟蹤問(wèn)效，確保了決定能夠真正落到實(shí)處。
二、行使重大事項決定權遇到的問(wèn)題
客觀(guān)而言，縣鄉人大對重大事項決定權的行使大多保持較為謹慎的態(tài)度，不同程度地存在著(zhù)行使決定權主動(dòng)性不夠、質(zhì)量偏低、效果欠佳等現象，造成重大事項決定權虛化，未能真正發(fā)揮決定重大事項的作用，究其原因主要存在以下幾個(gè)方面：
（一）認識尚需提高
不少縣鄉人大尚未理清重大事項決定權、監督權、任免權三項權力的相互關(guān)系，只看到人大是監督機關(guān)，卻忽略了也是權力機關(guān)這一根本特征，認為重大事項由黨委決定、“一府兩院”執行，人大及其常委會(huì )的工作主要是監督其執行，沒(méi)有正確認識在行使重大事項決定權中黨委決策、人大決定、政府執行的關(guān)系，有的甚至認為人大及其常委會(huì )行使重大事項決定權只是走形式。此類(lèi)觀(guān)念導致一些本該提請人大常委會(huì )審議的事項沒(méi)有提交，沒(méi)有轉化為具有法律約束力的人大決定，造成人大對重大事項決定權的行使不充分，這在很大程度上影響了人民代表大會(huì )制度作用的發(fā)揮。
（二）范圍過(guò)于寬泛
科學(xué)、準確地界定重大事項是人大行使重大事項決定權的前提條件。但重大事項是一個(gè)動(dòng)態(tài)、相對的概念，具有很強的區域性和時(shí)限性，其涵義因層級、區域、時(shí)間的不同而不同，即使是同個(gè)地方的不同時(shí)期的重大事項也會(huì )有所不同，重大事項決定的內容“過(guò)粗不便執行，過(guò)細容易被動(dòng)”，是縣鄉人大在行使重大事項決定權時(shí)遇到的難點(diǎn)。同時(shí)，憲法和法律的原則性規定，既給地方預留了自由發(fā)揮的空間，也給地方帶來(lái)了具體界定的難題。由于法律上不明確，在實(shí)際工作中，對政府及其部門(mén)哪些重大事項必須經(jīng)人大決定沒(méi)有具體的規定和硬性的要求，給縣鄉人大行使決定權帶來(lái)一定的困難。如何堅持原則的前提下，根據各地實(shí)際加以界定，尤其是如何科學(xué)界定，需要深入研究和探討。
（三）制度不夠完善
任何一項權力的行使，必須依靠相應有效的制度作支撐。人大決定重大事項，是一個(gè)依法決策的過(guò)程、民主決策的過(guò)程，必須有一個(gè)健全的制度和嚴格的程序作為保障。但從目前具體實(shí)踐來(lái)看，縣鄉人大在啟動(dòng)重大事項決定權方面，主要是直接套用地方組織法及其他法律法規中關(guān)于提出議案的一般性規定；在討論和決定方面，基本上是按照本級人大的議事規則辦理；在決定后的處理方面，普遍缺乏對于違反相關(guān)決定的應對措施。從制度規范來(lái)看，由于程序缺失在上述各個(gè)環(huán)節中普遍存在，縣鄉人大所面對的不僅僅是對現有工作流程進(jìn)行技術(shù)性的修補，而是涉及整個(gè)行使重大事項決定權的制度建設。
（四）質(zhì)量有待提高
由于人大作出的決定具有法定約束力和強制性，因此在決定重大事項時(shí)，必須考慮社會(huì )各方面的利益和訴求，吸取合理正確的意見(jiàn)和建議，使作出的決定更有針對性、重點(diǎn)突出，利于決定的貫徹實(shí)施。當前，縣鄉人大行使重大事項決定權所作出決定，大多較為寬泛。程序性、號召性的決定多，實(shí)質(zhì)性、強制性的決定少。有些決定在調研和審議時(shí)論證不夠充分，脫離工作實(shí)際缺乏實(shí)質(zhì)性、制約性條款。由于決定的針對性和可操作性不強，造成執行缺乏具體的衡量標準，使決定難以得到有效實(shí)施。
（五）督辦缺乏力度
重大事項決定的貫徹落實(shí)，不僅關(guān)系到重大事項決定權的實(shí)際效果，也關(guān)系到人大在人民群眾中的影響力。通常情況下，人大及其常委會(huì )經(jīng)過(guò)審議，表決通過(guò)關(guān)于重大事項的決定后，由“一府兩院”等組織實(shí)施，人大再結合監督權，通過(guò)組織代表視察、執法檢查、專(zhuān)題調研、情況匯報等形式，對貫徹決定情況進(jìn)行跟蹤監督。但就現狀而言，對決定通過(guò)后執行情況的跟蹤監督力度顯然不夠，甚至是一決了之，便束之高閣，無(wú)人問(wèn)津，難以真正發(fā)揮指導實(shí)踐、推動(dòng)工作的作用。強化執行決定力度的缺乏，造成了重大事項決定權的虛化。
三、行使重大事項決定權的思考
黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了要健全人大討論、決定重大事項制度。在法律規定尚不具體、不便于操作之時(shí)，對于縣鄉人大，特別是在鄉鎮重大問(wèn)題決策上多由黨委會(huì )議或黨政聯(lián)席會(huì )議作出的情況下，在實(shí)際工作中如何做到不缺位、不越位，確保該項權力得到切實(shí)有效行使，需要我們在實(shí)踐中不斷探索。
（一）提高重要性的認識
縣鄉人大的重大事項決定權是憲法和組織法賦予的，在縣鄉人大的各項職權中，重大事項決定權是最根本的權力，最能體現縣鄉人大作為地方國家權力機關(guān)的根本特征，反映了國家的一切權力屬于人民的性質(zhì)，是人民當家作主的直接體現。對于不享有立法權的縣鄉人大，重大事項決定權更具有特殊重要的意義。因此，縣鄉人大所行使的重大事項決定權，作為人民當家作主的基本形式，既是實(shí)現黨關(guān)于地方重大事務(wù)的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成區域內人民意志的重要途徑，又是實(shí)現人民意志的重要途徑，而決不是要權、爭權，更不是要包攬行政事務(wù)?？h鄉人大只有充分行使重大事項決定權，才能真正發(fā)揮人大的作用，才能把人民當家作主的權利落到實(shí)處。
（二）理順與黨委的關(guān)系
在行使重大事項決定權中，所要重點(diǎn)理順的是黨委和人大的關(guān)系。要正確認識和處理黨委決策和人大依法行使決定權的關(guān)系，正確處理好黨委意圖和人民意愿、黨委決策和人大決定的關(guān)系。黨委的決策權是從總體上作出的帶有政治性、方向性、原則性的決定，對本地區各級黨的組織和廣大黨員具有約束力。人大決定權則是為實(shí)現黨委決策權的社會(huì )化、全民化、法制化服務(wù)，是通過(guò)作出決定，將黨的主張變?yōu)閰^域內全民意志并以強制力為后盾，并要求區域內公民遵守和執行。因此，人大的決定權是服從、服務(wù)于黨委的決策權?？h鄉人大作為黨領(lǐng)導下的地方國家權力機關(guān)，要自覺(jué)把黨的決策和主張按照法定程序變成全體人民的意志，從而保證黨的路線(xiàn)、方針、政策更好地貫徹落實(shí)?？h鄉人大要積極主動(dòng)爭取黨的領(lǐng)導，實(shí)現黨的領(lǐng)導權與人大決定權的統一，也只有堅持黨的領(lǐng)導，才能充分行使重大事項決定權，更好地實(shí)現黨委意圖，更好地實(shí)現決策的科學(xué)化、民主化。
（三）圍繞重點(diǎn)選好議題
找準切入點(diǎn)，關(guān)系到重大事項決定質(zhì)量和水平的高低。為此，縣鄉人大在行使重大事項決定權時(shí)，應主要圍繞黨委工作的重點(diǎn)、“一府兩院”工作的難點(diǎn)和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行。一是要圍繞黨和地區的中心工作確定議題。由人大決定的事項，一定要選擇本行政區域內影響較大、涉牽面廣的重大問(wèn)題，確定為討論、決定的議題，要從當地實(shí)際出發(fā)，把精力和時(shí)間用在最需要作出決定的重大問(wèn)題上，致力于關(guān)乎全局最重要問(wèn)題的突破。二是要圍繞政府、法院、檢察院工作的難點(diǎn)確定議題。人大同“一府兩院”的關(guān)系既有決定與執行、監督與被監督的法律關(guān)系，又有在黨的領(lǐng)導下分工協(xié)作、互相支持、共同對黨和人民負責的政治關(guān)系，其根本目的是一致的。因此“一府兩院”工作的難點(diǎn)就是人大工作的重點(diǎn)，也應是人大討論、決定重大事項的重要內容。三是要圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題確定議題。人民普遍關(guān)注的問(wèn)題，也應該是人大高度重視的問(wèn)題。因此，應從人大代表和常委會(huì )組成人員的議案、建議、批評、意見(jiàn)中，從執法檢查和代表評議過(guò)程中，選擇和確定重大事項，通過(guò)行使決定權促成一些與人民群眾切身利益有關(guān)問(wèn)題的解決。
（四）規范決定運行制度
“無(wú)規矩無(wú)以成方圓”，重大事項決定權的運行也需要一定的制度予以保障。為了保證重大事項決定權的法律效果，人大對議案的提出、議案的審議、議案的表決、決定的公布、決定執行情況的監督反饋等運作程序，都應當作出具體規定。不明確決定的法律效力和法律責任，不作出剛性的、可操作性強的規定，缺乏有效的監督措施，人大作出的決定就可能變成一紙空文。因此，為實(shí)現人大重大事項決定權落到實(shí)處，縣鄉人大一方面要作出高質(zhì)量的決定，在制定決定重大事項規定時(shí)，應當專(zhuān)門(mén)對加強決定貫徹執行情況的監督檢查作出規定，并對違反規定的機關(guān)、機構和人員所承擔的責任進(jìn)行明確。另一方面要更加注重執行情況的監督檢查，可以采取聽(tīng)取辦理落實(shí)情況的匯報，組織對決定落實(shí)情況進(jìn)行視察、檢查、跟蹤督辦等形式，督促貫徹落實(shí)，以確保人大行使重大事項決定權的嚴肅性和權威性。
（五）加強自身能力建設
人大行使決定權，是落實(shí)黨委決策，實(shí)現政府依法行政與人民意愿的有機結合。在新形勢下行使好重大事項決定權，對人大的履職能力和水平也提出了更高的要求?？h鄉人大應繼續解放思想，提高行使重大事項決定權的能力和水平。一是要不斷提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。一方面要認真學(xué)習有關(guān)文件，全面掌握黨的路線(xiàn)方針政策，深刻領(lǐng)會(huì )上級會(huì )議精神；另一方面要認真學(xué)習憲法、法律，學(xué)習經(jīng)濟、科技等知識，鉆研與人大行使職權有關(guān)的業(yè)務(wù)知識，不斷提高履職能力。二是優(yōu)化人才結構。由于縣鄉人大力量比較薄弱，一定程度上影響了縣鄉人大職能的發(fā)揮，因此在注重人大機關(guān)干部年輕化的同時(shí)，要把懂法律、懂經(jīng)濟、懂管理、懂科技等專(zhuān)業(yè)知識的人才充實(shí)進(jìn)人大隊伍，為縣鄉人大依法行使重大事項決定權提供人才保障。三是改進(jìn)工作作風(fēng)。要經(jīng)常深入基層開(kāi)展調查研究，密切聯(lián)系人大代表和各界群眾，及時(shí)了解和掌握經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中出現的新情況、新問(wèn)題，提高審議議案、作出決定的質(zhì)量。
伴隨著(zhù)民主法制建設的有序推進(jìn)，縣鄉人大的重大事項決定權勢必越加受到重視，我們必須不斷深化對重大事項決定權重要性的認識，增強行使重大事項決定權的責任感和使命感，打消思想上的顧慮和認識上的誤區。在行使重大事項決定權時(shí)，在堅持黨的領(lǐng)導下，做到與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展合拍、與人民群眾合心、與“一府兩院”合力，才利于把黨的意志和人民的意志統一起來(lái)，更好地實(shí)現黨的領(lǐng)導；才能促進(jìn)“一府兩院”更好地依法行政，公正司法；才能為人民提供當家作主的有效方法和途徑，實(shí)現重大決策的科學(xué)化、民主化。
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