【摘要】2016年是縣鄉人大換屆選舉工作不尋常的一年：中央下發(fā)了18號文件，福建省委下發(fā)了23號文件，兩份文件出臺了許多新的精神；2015年新修正的選舉法增加了代表資格審查的具體內容；省人大常委會(huì )對縣鄉人大直接選舉實(shí)施細則和鄉鎮人大主席團暫行規定作了修改……這些情況讓縣鄉人大換屆選舉工作面臨著(zhù)新情況、新問(wèn)題。為此，我們必須未雨綢繆，防患于未然。本文重點(diǎn)圍繞新形勢下縣級人大代表?yè)Q屆選舉這個(gè)課題，尋根問(wèn)源，針對問(wèn)題，提出創(chuàng )新機制、把好代表入口關(guān)的建議，為今年縣鄉人大換屆選舉工作的順利進(jìn)行提供參考。
【關(guān)鍵詞】縣級代表 換屆選舉 創(chuàng )新工作
引 言
根據憲法與相關(guān)法律規定，自2016年起，全國縣鄉兩級人大將進(jìn)行新一輪換屆選舉工作。在今年縣鄉兩級人大換屆選舉工作中，要直接選舉產(chǎn)生縣鄉兩級人大代表，召開(kāi)縣鄉兩級人大會(huì )議，再由他們分別產(chǎn)生縣級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和鄉級行政機關(guān)。在縣級直接選舉的基礎上，再通過(guò)人民代表大會(huì )逐級間接選舉產(chǎn)生市級、省級和全國人大代表。在縣鄉兩級人大新一輪換屆選舉工作中，其中人大代表選舉是基礎、是重點(diǎn)、是關(guān)鍵，因為它與其他環(huán)節相比，參與人數多，時(shí)間跨度大，程序較復雜；而在縣鄉兩級人大代表選舉工作中，縣級人大代表選舉相對來(lái)說(shuō)又是重點(diǎn)、是關(guān)鍵，因為名額少競爭強、層次高影響大，群眾更加關(guān)注。所以，本文以縣級人大代表?yè)Q屆選舉工作為重點(diǎn)，對今年縣鄉人大換屆選舉工作作些探討。
今年2月以來(lái)，筆者隨省、市人大調研了福清市、永泰縣等10多個(gè)鄉鎮，發(fā)現今年縣鄉人大換屆選舉工作又面臨著(zhù)許多新情況、新問(wèn)題。結合自己30多年來(lái)縣鄉人大換屆選舉工作的實(shí)踐體會(huì )，現就如何貫徹落實(shí)好中央和省委文件精神，尋根問(wèn)源，針對問(wèn)題，提出創(chuàng )新機制、把好代表入口關(guān)的建議，為今年縣鄉人大換屆選舉工作的順利進(jìn)行提供參考。
一、求索：尋根問(wèn)源，發(fā)展完善與時(shí)俱進(jìn)
縣鄉人大換屆選舉是人民當家作主的具體體現。選舉人大代表的過(guò)程，就是廣大人民群眾把屬于自己的國家權力委托給自己信任的人的過(guò)程，是人民行使國家權力、當家作主的重要標志和具體體現。我們黨對于人民民主的探索，從中央蘇區時(shí)期建立的中華蘇維埃，到抗戰時(shí)期的參議會(huì )，到解放戰爭時(shí)期的各界人民代表會(huì )議，再到建國初期的政協(xié)會(huì )議，都在不斷完善發(fā)展。根據中國的具體國情，最終形成了既不同于西方三權分立的政治制度，也不同于前蘇聯(lián)政體的人民代表大會(huì )制度。
新中國成立后，我國的選舉制度經(jīng)歷了一個(gè)不斷完善的發(fā)展過(guò)程。1953年誕生了選舉法，開(kāi)啟了我國人民民主選舉制度的新時(shí)代。隨后在全國范圍內開(kāi)展了中國歷史上第一次規?？涨暗钠者x。1979年，我國對選舉法進(jìn)行了一次全新的修正，開(kāi)展了全國范圍的縣級人大代表直接選舉工作。根據這一法律,此后的選舉工作普遍采取差額選舉等民主選舉方式,受到廣大人民群眾熱烈擁護。此后在1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年又進(jìn)行了六次修改。修改的重點(diǎn)為：1982年改變了介紹代表候選人的方式。1986年簡(jiǎn)化選民登記手續，縮小了直接選舉的差額幅度。1995年統一了城鄉代表與人口數的比例，簡(jiǎn)化了直接選舉的程序。2004年，為防止“暗箱操作”，在直接選舉中規定候選人要與選民見(jiàn)面，回答選民問(wèn)題。2010年將城鄉人口的選舉比例調整為1:1，反映出我國城鄉經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展變遷,成為我國推進(jìn)社會(huì )主義民主政治的生動(dòng)寫(xiě)照。2015年增加了代表資格審查的具體內容，從嚴把好代表入口關(guān)。經(jīng)過(guò)多次修改，逐步形成一套適合我國國情、具有鮮明中國特色的選舉制度。與此同時(shí)，各級人大已經(jīng)歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗，社會(huì )主義民主政治建設和法制建設取得了巨大成就。
選舉法中有關(guān)縣級人大代表?yè)Q屆選舉工作重點(diǎn)修改內容匯總表
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時(shí)間
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歷次重點(diǎn)修改內容
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1979年
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7月1日，五屆人大二次會(huì )議通過(guò)了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )選舉法》，改革和完善了我國選舉制度。內容有：
一是直接選舉范圍擴大到縣一級。二是規定差額選舉，直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額的二分之一至一倍。三是對地方各級人大代表名額的確定僅作了原則規定，由省級人大常委會(huì )自行決定并報全國人大常委會(huì )備案。四是人大代表的人口比例方面，規定為：自治州、縣、自治縣人大農村每一代表所代表的人口數4倍于鎮每一代表所代表的人口數，省、自治區人大為5:1，全國人大為8:1。五是代表候選人的提出和宣傳介紹方面，明確賦予選民、代表“有三人以上附議”就可以推薦代表候選人，規定“推薦時(shí)，應當向選舉委員會(huì )介紹候選人的情況”；推薦候選人的政黨、團體和選民，“都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對代表候選人的宣傳?！绷且幎祟A選方式：如果所提候選人名額過(guò)多，可以進(jìn)行預選，根據較多數選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單。七是規定直接選舉的選區應設立投票站或召開(kāi)選舉大會(huì )進(jìn)行選舉，選舉一律采用無(wú)記名投票的方法。
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1982年
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12月10日，五屆人大五次會(huì )議對1979年《選舉法》進(jìn)行了較小的修改。
修改后的選舉法將介紹代表候選人的方式改為“推薦代表候選人的黨派、團體或者選民可以在選民小組會(huì )議上介紹所推薦的代表候選人的情況”。
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1986年
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12月2日，六屆人大常委會(huì )第十八次會(huì )議重新修改和補充了1979年《選舉法》的規定，但不涉及《選舉法》的基本原則部分。主要包括：
一是簡(jiǎn)化選民登記手續，確立一次登記、選民資格長(cháng)期有效的辦法；二是“選民或者代表十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人”，而修改前的規定為“三人以上附議”；三是縮小了直接選舉的差額幅度，規定代表候選人名額應多于應選代表名額三分之一至一倍，而修改前的直接選舉差額幅度為二分之一至一倍；四是規定選區選民小組反復醞釀、討論、協(xié)商，根據較多數選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單，刪去了1979年法律中預選的規定。
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1995年
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2月28日，八屆人大常委會(huì )第十二次會(huì )議通過(guò)了對1979年《選舉法》的修改。這次修改主要是總結近十年全國和地方選舉的經(jīng)驗，完善選舉法制。比較重要的修改有：
一是確定地方各級人大代表的名額。本次修改按“代表名額基數+按人口數增加代表數”的方法，以此規定地方各級人大代表的規模，并規定“地方各級人民代表大會(huì )的代表總名額經(jīng)確定后，不再變動(dòng)”。這次的基數方法能夠保證地方人大代表?yè)碛谢疽幠?，適應幾十年間人口巨幅變動(dòng)的社會(huì )變化，按人口數增加的方法又能反映不同地區人口數量的不均衡，保證代表與人口數在總體上的比例均衡。二是統一代表與人口數的比例。將省、自治區和全國人大代表中農村每一代表與城市每一代表所代表的人口數，從原來(lái)的5:1、8:1，統一修訂為4:1，自治州、縣、自治縣仍是4:1。這一規定從總體上縮小了城鄉選民投票權不平等的程度，是對我國快速發(fā)展的政治、經(jīng)濟和文化的一定反映。三是直接選舉中選區的大小，按每一選區選一至三名代表劃分。這些修改都是選舉經(jīng)驗的凝結和反映。
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2004年
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10月27日，十屆人大常務(wù)委員會(huì )第十二次會(huì )議修改《選舉法》。要點(diǎn)如下：
一是恢復了直接選舉中的預選；二是在候選人介紹環(huán)節，增加規定“選舉委員會(huì )可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題?！北敬涡薷脑竭^(guò)了過(guò)去的公式化介紹形式，使候選人與選民見(jiàn)面、交流成為可能，使選舉向著(zhù)民主、競爭的方向實(shí)質(zhì)性前進(jìn)了一步。
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2010年
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3月14日,十一屆全國人大三次會(huì )議表決通過(guò)了關(guān)于修改《選舉法》的決定。主要內容有：一是代表名額按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進(jìn)行分配。在縣、自治縣的人民代表大會(huì )中，人口特少的鄉、民族鄉、鎮，至少應有代表一人。這表明，我國城鄉居民選舉首次實(shí)現“同票同權”。二是明確“選舉委員會(huì )的組成人員為代表候選人的，應當辭去選舉委員會(huì )的職務(wù)?！比恰肮癫坏猛瑫r(shí)擔任兩個(gè)以上無(wú)隸屬關(guān)系的行政區域的人民代表大會(huì )代表?！彼氖恰斑x舉委員會(huì )根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見(jiàn)面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問(wèn)題。但是，在選舉日必須停止代表候選人的介紹?！蔽迨恰斑x舉時(shí)應當設有秘密寫(xiě)票處”?！?/font>
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2015年
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8月29日，十二屆人大常務(wù)委員會(huì )第十六次會(huì )議修改了《選舉法》。本次修改的重要目標，是把好代表入口關(guān)。
一是增加了“公民參加各級人民代表大會(huì )代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機構、組織、個(gè)人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助?！薄斑`反前款規定的，不列入代表候選人名單；已經(jīng)列入代表候選人名單的，從名單中除名；已經(jīng)當選的，其當選無(wú)效?！倍恰按碣Y格審查委員會(huì )依法對當選代表是否符合憲法、法律規定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無(wú)效的違法行為進(jìn)行審查，提出代表當選是否有效的意見(jiàn)，向本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會(huì )主席團報告?！?/font>。
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人大代表選舉分為直接選舉和間接選舉?？h鄉人大代表是通過(guò)選民直接選舉產(chǎn)生的，它與市級以上代表選舉和村委會(huì )選舉不同，有著(zhù)自身的特點(diǎn)，在制度設計方面存在一些明顯的區別。如選民登記，市級以上代表選舉不需要選民登記，縣鄉人大代表選舉選民登記是按選區進(jìn)行的，而村委會(huì )選舉選民登記是按村進(jìn)行,不存在劃分選區的問(wèn)題。還有侯選人產(chǎn)生也不一樣。市級以上代表候選人由代表十人以上聯(lián)名和主席團提出，在縣鄉人大代表選舉中，代表候選人由各選區選民或各政黨、各人民團體提名推薦。而在村級換屆選舉中，村委會(huì )主任、副主任、委員侯選人，分別由村民選舉委員會(huì )召集本村過(guò)半數的選民以無(wú)記名投票方式提名，或者以村民小組為單位召集本組過(guò)半數的選民以無(wú)記名投票方式提名，以得票多少確定，也就是以“海選”方式確定侯選人。還有選民資格確認、選舉資格申訴、選舉機構、委托投票罷免等也都存在明顯區別。
在我國的選舉制度不斷完善的發(fā)展過(guò)程中，也出現了不少?lài)乐仄茐倪x舉的案件：1997年新疆翔鶴同志選編的《選舉工作中違法案例》具有一定的典型意義；在2011年至2012年縣鄉人大換屆工作中，某省90個(gè)縣（市區）、943個(gè)鄉鎮進(jìn)行了縣鄉人大代表?yè)Q屆選舉中，就有57起破壞選舉的行為……對人大代表選舉工作進(jìn)行反思,以期引起應有的重視和警惕,嚴格把好代表選舉工作“關(guān)”。對破壞基層人大代表選舉的行為,要把預防和查處放在同等重要的位置,認真落實(shí)對破壞選舉行為的防控措施。
回顧和了解縣鄉人大代表的選舉歷程和特點(diǎn)，一方面有助于我們進(jìn)一步增強對人大制度的優(yōu)越性的自信，正如2014年9月5日，中共中央總書(shū)記習近平在慶祝全國人民代表大會(huì )成立60周年大會(huì )上所說(shuō)的：“在中國實(shí)行人民代表大會(huì )制度，是中國人民在人類(lèi)政治制度史上的偉大創(chuàng )造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會(huì )一百多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇?！绷硪环矫?，也有助于我們認識到，選舉法修改的過(guò)程，是不斷完善健全、更加體現公平公正的過(guò)程。特別是2015年選舉法的修改，加強了對當選代表是否符合憲法、法律規定的代表基本條件的審查。為此，新形勢下我們要毫不動(dòng)搖堅持人民代表大會(huì )制度，深刻認識人大代表選舉的意義和特點(diǎn)、法律修改的完善與發(fā)展，認真把關(guān)代表“入口關(guān)”，與時(shí)俱進(jìn)地做好今年縣鄉人大換屆選舉工作?！ ?/font>
二、求解：正視問(wèn)題，積極主動(dòng)提早布局
筆者在今年調研工作中，聽(tīng)到一些縣（市）區人代委主任和部分鄉鎮人大主席反眏，今年縣鄉人大換屆選舉工作中，有存在以下新情況、新問(wèn)題：
?。ㄒ唬┻x舉組織工作難度加大。主要表現：一是準確進(jìn)行選民登記的難度加大。隨著(zhù)流動(dòng)人口增多、舊城改造加快等原因，人戶(hù)分離、“空掛戶(hù)”等現象加劇。如永泰縣的選民約有22萬(wàn)，但常年外出務(wù)工經(jīng)商的選民約有15萬(wàn)，超過(guò)一半以上。這么多的流動(dòng)人員，要保證選民不重登、漏登、錯登的難度很大。在民主權利與現實(shí)的經(jīng)濟利益面前，許多選民寧可放棄民主權利而不愿回來(lái)參選。又如永泰縣的3家紡織企業(yè)，約有3000多名工人來(lái)自外省，常年都在永泰縣上班，這些職工要取得原戶(hù)口所在地選民關(guān)系轉移證明十分困難，所以他們大多會(huì )選擇棄選。二是隨著(zhù)民主法制意識和主人翁意識的普遍增強，選民聯(lián)名提出代表候選人越來(lái)越多，一些地方召集選民預選投票的選區會(huì )增多，難度會(huì )增大。在上一屆2011年縣級人大代表選舉中，永泰縣就有2個(gè)選區預選投票。三是群眾有厭選情緒，認為選代表無(wú)所謂，選誰(shuí)都一樣，參不參加選舉與自己沒(méi)有利害關(guān)系，因而對代表選舉工作持冷漠或無(wú)所謂的態(tài)度。在福清市的某個(gè)鄉鎮，筆者隨機詢(xún)問(wèn)15名選民，其中認為應該積極參加的只有3名，其他12名無(wú)所謂甚至反感。四是基層干部有畏難情緒，選舉工作法律規定嚴、要求標準高，而在實(shí)際工作中，選民難發(fā)動(dòng)，選舉經(jīng)費少，合并選區協(xié)調難，因而對代表選舉工作有畏難情緒。如永泰縣上一屆264個(gè)村居，110個(gè)選區，其中兩個(gè)村居以上合并的選區就有85個(gè)，給選舉工作帶來(lái)不少困難。
?。ǘ┐碚w素質(zhì)難以保證。主要表現在：一是代表文化和年齡不理想。目前，農村相對有文化、有開(kāi)拓創(chuàng )新精神的青壯年絕大多數已外出務(wù)工經(jīng)商，只有老人留守農村，他們既是農業(yè)生產(chǎn)的主力軍，又是參與換屆選舉的選舉人和被選舉人。筆者最近調研了永泰縣的3個(gè)鄉鎮13個(gè)行政村，常住選民中60歲以上約占83%。而這些老人的文化素質(zhì)、思想觀(guān)念、履職能力均不及外出務(wù)工經(jīng)商的青壯年選民，客觀(guān)上造成了代表素質(zhì)整體不高。在永泰縣上一屆縣代表中，初中文化以下占22%，50歲以上約占60%。今年換屆可能更不理想。二是對代表結構的規定可能影響代表素質(zhì)。法律法規和政策對代表結構有一定的要求，這對保證代表的廣泛性具有重要意義。但是，由于強調代表結構和方方面面的比例，在某些選區就會(huì )產(chǎn)生只能選舉女性、非黨、少數民族等的現象，客觀(guān)上造成履職能力強、群眾擁護的選民當不上代表。三是有的地方仍然存在宗族勢力和黑惡勢力，候選人用金錢(qián)拉選票，讓個(gè)別素質(zhì)較差的選民當上了代表，這也直接影響了代表素質(zhì)。
?。ㄈ┻`法違規選舉現象難以避免。近年來(lái)，隨著(zhù)群眾生活水平的提高、民主參與意識的增強、征地拆遷難度的加大，出現了爭當縣人大代表比村居干部更激烈的現象。在上一屆2011年縣級人大代表選舉工作中，永泰縣主要發(fā)生以下違法選舉現象：個(gè)別“城中村”外來(lái)選民不給予登記，隨意剝奪選民的選舉權和被選舉權；選民接受的委托投票超過(guò)三人；采取拉幫結派、許愿承諾、暗地賄選、宗派家族勢力等不正當手段干擾正常選舉；一些鄉鎮為了地方利益把人大代表作為榮譽(yù)性來(lái)安排，也有一些企業(yè)負責人隱瞞身份，造成一些企業(yè)主以工人、農民或者是科技人員身份獲得了代表的提名，使得那些真正來(lái)自基層的、符合條件的人選無(wú)法提名，代表結構失衡；有的把偷稅漏稅、假冒商標、貪污受賄的企業(yè)主或村居干部提名為人大代表，屆中又因嚴重違法違紀被終止了代表職務(wù)。在推薦候選人時(shí)，有的選區沒(méi)有充分征求選民意愿，出現“上級定名單，下級劃圈圈”…… 這些違法違規選舉現象今年還是難以避免。據了解，這種現象在我省帶有一定的普遍性。
?。ㄋ模┻x舉工作領(lǐng)導力量遇到新難題?？h鄉選舉委員會(huì )的領(lǐng)導一般為黨委和人大領(lǐng)導，但他們大多數為代表候選人。在上一屆換屆選舉時(shí)，永泰縣、鄉黨政人大主要領(lǐng)導在確定為代表候選人時(shí)有146名辭去選舉委員會(huì )職務(wù)，約占全縣選委會(huì )成員的一半人數，其中縣、鄉選委會(huì )主任大多辭職，造成換屆選舉工作在最緊張階段難以得到有效協(xié)調，調動(dòng)相關(guān)部門(mén)的資源和人力只能以縣委、縣人大常委會(huì )的名義，這給換屆選舉工作帶來(lái)許多不便、矛盾和難度。還有鄉鎮人大領(lǐng)導變動(dòng)頻繁，新任領(lǐng)導不熟悉換屆選舉工作業(yè)務(wù)，也增加選舉工作的難度。據筆者不完全統計，近五年來(lái)福州市縣級人事代表委主任、鄉鎮人大主席、街道工委主任經(jīng)過(guò)多次調整，超過(guò)七成以上未參加過(guò)縣鄉人大換屆選舉工作。就永泰縣來(lái)說(shuō)，全縣21個(gè)鄉鎮人大主席，僅今年就調整了80%，新上任的人大主席許多是機關(guān)干部調下去的，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)縣鄉人大換屆選舉工作。這些新情況，都將直接影響今年縣鄉人大代表?yè)Q屆選舉工作的順利開(kāi)展。
?。ㄎ澹┲醒?、省委文件和新選舉法提出新的要求。2015年，中央中央轉發(fā)了《中共全國人大常委會(huì )黨組關(guān)于加強縣鄉人大工作的建設的若干意見(jiàn)》，之后，中共福建省委也轉發(fā)了《中共福建省人大常委會(huì )黨組關(guān)于貫徹落實(shí)中發(fā)（2015）18號文件的實(shí)施意見(jiàn)》。在兩份文件中，對縣級人大代表選舉工作有許多新提法和新要求。如推薦履職優(yōu)秀的代表參加連選；縣級人大可以設立法制、財政經(jīng)濟等專(zhuān)門(mén)委員會(huì )；黨委組織部門(mén)承擔代表候選人考察、審查工作責任等。這些新提法和新要求，在今年縣級人大代表選舉中也面臨著(zhù)新的操作難題。如推薦履職優(yōu)秀的代表參加連選，那么推薦的依據是什么？縣級人大可以設立法制、財政經(jīng)濟等專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，那么具有法制、財政專(zhuān)業(yè)知識的代表資源如何早期尋找？從那些群體中推薦代表才更有利于今后的人大監督？黨委組織部門(mén)承擔代表候選人考察、審查工作責任，如何與人大換屆選舉機構進(jìn)行工作銜接？還有2015年新選舉規定：“公民參加各級人民代表大會(huì )代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機構、組織、個(gè)人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助。違反前款規定的，不列入代表候選人名單；已經(jīng)列入代表候選人名單的，從名單中除名；已經(jīng)當選的，其當選無(wú)效?！蹦敲催@些證據如何收集？此外，2015年新選舉還規定：“代表資格審查委員會(huì )依法對當選代表是否符合憲法、法律規定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無(wú)效的違法行為進(jìn)行審查，提出代表當選是否有效的意見(jiàn)，向本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會(huì )主席團報告?！边@說(shuō)明代表資格審查已經(jīng)不僅僅是程序性的審查了。這些新規定都是今年縣級人大代表選舉工作遇到的新情況新問(wèn)題。
?。┓梢幎ú幻鞔_或難以做到。如《福建省縣鄉兩級人民代表大會(huì )代表直接選舉實(shí)施細則》第十條規定：“縣、鄉兩級選舉委員會(huì )應分別設立辦公室，負責選舉的具體事務(wù)?？h級人民代表大會(huì )代表?yè)Q屆選舉時(shí)，鄉、民族鄉、鎮、街道辦事處、企業(yè)事業(yè)單位可設立選舉辦事處，受縣級選舉委員會(huì )的領(lǐng)導，組織所轄選區的代表選舉工作?！钡珱](méi)有規定具體的職責?，F實(shí)工作中往往因時(shí)間緊急、任務(wù)繁重，選舉辦公室或辦事處部分行使了由縣、鄉兩級選舉委員會(huì )行使的“確定正式代表候選人名單”等職責，超越了法律規定的職權。還有規定：“接受推薦的代表候選人應參加該選區的選舉活動(dòng)”，但據筆者對部分縣（市）區調查情況來(lái)看，寄選的縣級主要領(lǐng)導幾乎都無(wú)法做到。
?。ㄆ撸┻x舉經(jīng)費比較緊缺。換屆選舉工作從宣傳發(fā)動(dòng)、骨干培訓、選民登記、候選人推薦、投票選舉等過(guò)程中，需要召開(kāi)許多會(huì )議，涉及人員較多，因而經(jīng)費開(kāi)支也較大。筆者在上一屆2011年縣級人大代表選舉中，調查了福州市部分鄉鎮和村居，每個(gè)鄉鎮一級用于縣鄉代表選舉的經(jīng)費約6萬(wàn)，每個(gè)村居一級的約為5000元，鄉村兩級總開(kāi)支為8-15萬(wàn)元。大的鄉鎮，鄉村兩級總開(kāi)支可能達20多萬(wàn)元。而上級下拔選舉經(jīng)費普遍較少，大部分縣（市）區按每個(gè)人口0.5元至1元下?lián)?，如永泰縣全縣才下拔18萬(wàn)元，不足部分只能由鄉村負擔。目前，鄉村干部仍然強烈反映今年選舉經(jīng)費缺口可能更大，難以保障選舉工作的正常進(jìn)行。
2011年永泰縣縣級人大代表?yè)Q屆選舉工作存在主要問(wèn)題匯總表
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主要問(wèn)題
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說(shuō) 明
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宣傳發(fā)動(dòng)工作不到位
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264個(gè)行政村和社區居委會(huì )中，沒(méi)有開(kāi)展宣傳發(fā)動(dòng)工作的26個(gè)，約占10%。
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選民登記差錯
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全縣重、漏、錯登記232人，約占0.1%。
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候選人推薦沒(méi)有充分征求選民意愿
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110個(gè)選區中有104個(gè)選區（占95%）出現初步候選人“一步到位”成為正式候選人。
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代表身份失真
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197名代表中，有11名董事長(cháng)冒充“農民”或“工人”，
中共黨員變成非黨1名，約占6%。
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投票選舉不規范
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110個(gè)選區使用流動(dòng)票箱332個(gè)；有23個(gè)選民被投訴為接受委托超過(guò)三人。
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代表素質(zhì)結構不盡合理
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婦女代表占19%，比上一屆下降1個(gè)百分點(diǎn)；中共黨員142人，占72%；科級以上“官員”64人，占32%。
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存在以上問(wèn)題有主客觀(guān)的原因?？陀^(guān)上在于社會(huì )經(jīng)濟形勢的變化，引起參與人、組織者的變動(dòng)和思想的變化，增加了選舉工作的難度。主觀(guān)上在于選舉實(shí)踐、制度等還存在不完善的地方。為此，我們要敢于正視問(wèn)題，直面矛盾，以高度的責任感和使命感，多到矛盾突出的基層去，多到困難較多的一線(xiàn)去，多到難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題聚集的地方去，積極主動(dòng)地解決問(wèn)題，化解不和諧因素，保障人民當家作主的權利，確保今年縣鄉人大換屆選舉工作順利開(kāi)展。
三、求實(shí)：創(chuàng )新機制，周密安排穩步推進(jìn)
縣鄉人大換屆選舉工作涉及面廣，參與選民多，時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，面臨著(zhù)諸多新情況和新問(wèn)題。為此，各級黨委、人大常委會(huì )應當把今年縣鄉人大換屆選舉工作擺上重要議事日程，高度重視，加強領(lǐng)導，精心組織,周密安排,確?？h鄉人大換屆選舉工作順利進(jìn)行。在此基礎上，針對以上存在的問(wèn)題，筆者提出以下工作創(chuàng )新。
一要創(chuàng )新宣傳平臺，加強換屆選舉的輿論引導。與傳統的宣傳形式相比，隨時(shí)關(guān)注微信已經(jīng)成為很多人的一種生活習慣。同時(shí)微信傳播速度快和便捷性，更能引起選民的廣泛傳播和歡迎。建議設立省級或市級的縣鄉人大換屆選舉公眾號微信平臺，讓其成為選民自我學(xué)習、表達意愿、反映問(wèn)題、擴大公民有序政治參與的重要途徑和平臺，深化豐富換屆選舉的宣傳內容，營(yíng)造良好的換屆選舉氛圍，牢牢把握縣鄉人大換屆選舉宣傳工作的主動(dòng)權和主導權，讓更多的選民積極參與今年的縣鄉人大換屆選舉工作中去。當然，我們不能因為新的傳媒發(fā)展而忽視和削弱傳統宣傳形式的作用。通過(guò)創(chuàng )新宣傳機制，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，激發(fā)選民的政治熱情，明確自己在選舉中的權利和義務(wù)，知道選舉的程序、步驟和要求，積極參與選舉活動(dòng)。通過(guò)整合各方面力量，形成大宣傳格局，進(jìn)一步加強對縣鄉人大換屆選舉工作宣傳和輿論引導工作的組織領(lǐng)導，把握正確的導向。
二要創(chuàng )新調研方式，提早謀劃換屆選舉工作。各級人大常委會(huì )要上下聯(lián)動(dòng)，深入基層，堅持以問(wèn)題為導向，采取座談交流、入戶(hù)走訪(fǎng)、問(wèn)卷調查、拉家常交朋友等方式聽(tīng)取縣鄉人大換屆選舉的意見(jiàn)和建議。要針對調研中發(fā)現的突出問(wèn)題和典型案例，進(jìn)一步延伸調研，“解剖麻雀”，舉一返三，以獲得縣鄉人大換屆選舉的第一手材料。要針對存在的問(wèn)題和選民的意見(jiàn)、建議，認真梳理分類(lèi)、匯總歸納，形成書(shū)面材料向各級黨委匯報，以便提早謀劃，及時(shí)作出部署。要重點(diǎn)圍繞流動(dòng)人口分布、選區劃分、選民登記、代表資源尤其是如何保證婦女、非黨、法制和財政專(zhuān)業(yè)知識人員以及連任代表比例的實(shí)現等問(wèn)題進(jìn)行調查摸底，提早發(fā)現可能遇到的新情況、新問(wèn)題，做到心中有數，切實(shí)增強換屆選舉工作的預見(jiàn)性。要認真總結以往換屆選舉工作中的好經(jīng)驗、好做法，為下一步制定好操作性強、切實(shí)可行的工作方案，為確保今年縣鄉人大換屆工作任務(wù)圓滿(mǎn)完成奠定堅實(shí)基礎。
三要創(chuàng )新培訓形式，增強培訓實(shí)效?？h級人大常委會(huì )人事代表委主任、鄉鎮人大主席、街道工委主任在今年換屆選舉工作中將要擔任重要的角色，換屆選舉工作法律性、政策性、程序性強，及時(shí)對他們培訓十分必要。由于他們大多數人對縣鄉人大換屆選舉工作沒(méi)有親身經(jīng)歷過(guò)，如果僅僅以會(huì )議等常規性培訓方式，可能收效甚微。建議在以會(huì )代訓、課堂講授的基礎上，將一個(gè)縣（市）區受訓人員集中到一個(gè)選區，針對各階段工作進(jìn)行實(shí)地模擬、深入細致的全程培訓，使他們盡快熟悉換屆選舉工作的任務(wù)、程序和內容。實(shí)地現場(chǎng)培訓結束后再進(jìn)行問(wèn)題解答、互動(dòng)辯論、書(shū)面考試等培訓方式，讓受訓人員“身心感受”，消化培訓內容，加深感性認識，增強培訓實(shí)效。同時(shí)，縣級可將參與今年換屆選舉的骨干人員組建一個(gè)“換屆選舉微信群”平臺，由省市業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導、縣級換屆選舉經(jīng)驗豐富的人員在群中解惑答疑。此外，建議省人大對《省實(shí)施細則》應早作修改，對縣鄉人大換屆選舉工作手冊和數據庫軟件等要早編排、早下發(fā)，以便基層人大組織選舉骨干早學(xué)習、早安排培訓。
四要創(chuàng )新選民登記，確保不錯登、不漏登、不重登。村、社區干部可以采取“網(wǎng)格化”分片包干的形式，通過(guò)LED電子屏幕、懸掛宣傳橫幅、網(wǎng)絡(luò )媒體、發(fā)放《致廣大選民一封信》、微信轉發(fā)、舉辦選民登記說(shuō)明會(huì )等形式全面宣傳換屆選舉工作，動(dòng)員轄區群眾主動(dòng)登記，行使自己的民主權利。針對村、社區干部熟悉企業(yè)和村居民的特點(diǎn)，采取對轄區村民小組、企事業(yè)單位、樓院居民、大廈進(jìn)行分片包干的模式，讓選民能夠及時(shí)、準確、就近登記，確保不錯登、不漏登、不重登。針對老人、殘疾人較多的情況，也可以到選民家中上門(mén)登記。針對人戶(hù)分離、外來(lái)務(wù)工人員較多的情況，在登記過(guò)程中可采取電話(huà)預約登記、主動(dòng)上門(mén)登記等形式，確保選民登記的準確性。要重點(diǎn)掌握外出選民的去向，并與其所在地選舉委員會(huì )取得聯(lián)系。對那些不方便在戶(hù)籍所在地登記的選民允許其在現工作地或居住地登記。對服刑人員、精神病患者等要一一進(jìn)行確認，避免錯登、漏登和重登。
五要創(chuàng )新提名審查，確保人大代表的結構合理和先進(jìn)性。今年代表候選人的提名推薦條件，要特別注意是否符合憲法、法律規定的代表基本條件，這是2015年新修改選舉法的關(guān)鍵詞。對于提名連任的代表侯選人，要考察其在上一屆內是否認真履行好代表職務(wù)，并將代表履職情況作為提名連任的依據。而縣級人大要設立法制、財政經(jīng)濟等專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，需要具有法制、財政專(zhuān)業(yè)知識的代表，建議從審計和律師中介機構、退休人員、專(zhuān)業(yè)教師中尋找代表資源，以強化監督實(shí)效。要加強與黨委部門(mén)的溝通協(xié)調和工作銜接，堅持黨委組織部門(mén)承擔代表候選人考察、審查工作責任的原則，強化對代表提名的從嚴審定，包括真實(shí)身份、政治傾向、廉潔自律、任職條件等，保證代表的結構符合要求，確保人大代表的質(zhì)量和先進(jìn)性。代表候選人除發(fā)布公告外，還要采用其他方式，如通過(guò)手機微信、短信、書(shū)面印發(fā)每位選民等，將代表候選人的相關(guān)情況向選民進(jìn)行公示，讓每個(gè)選民都能全面了解候選人情況。建議成立由人大、紀檢監察、公檢法、稅務(wù)等部門(mén)組成的把關(guān)小組對重點(diǎn)對象進(jìn)行集中或個(gè)別約談，切實(shí)保證人大代表推選工作始終按照中央和省委、市委的要求和新選舉法的規定而健康有序的進(jìn)行。這樣做，也對人大代表人選起到了教育和警示作用，增強他們時(shí)刻注意提高自身的政治素質(zhì)和保持良好的道德品行的自覺(jué)性。
六要創(chuàng )新工作思路，狠抓工作落實(shí)?？h鄉人大換屆選舉工作是一項群眾性工作，一定要走群眾路線(xiàn)，問(wèn)需于民、問(wèn)計于民、問(wèn)效于民；要求真務(wù)實(shí)，少講空話(huà)、多干實(shí)事、統籌兼顧。制定工作方案要具有很強的針對性、實(shí)踐性和可操作性，明確目標要求，完善思路舉措，聚力實(shí)效落實(shí)。對矛盾較多、情況較為復雜的選區，要注重解決一些實(shí)際問(wèn)題，幫助其化解矛盾，做好疏導工作，在破解難題上抓好落實(shí)。對選舉工作力量比較薄弱的選區，要加派得力干部下到選區，幫助做好各個(gè)環(huán)節的工作。
七要創(chuàng )新預警機制，避免違法違規選舉現象發(fā)生。要把懲治違法違規選舉的措施宣傳到位，加大對不正當選舉的震懾力，立足于防范，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好氛圍。要監督問(wèn)責，嚴肅換屆選舉工作紀律，堅決杜絕換屆選舉過(guò)程中以賄賂、欺騙等手段妨礙選舉、破壞選舉工作的違法行為發(fā)生。要加強對換屆工作全過(guò)程的監督、特別是要進(jìn)一步拓寬民主監督渠道，注重發(fā)揮法律監督、媒體監督、群眾監督和組織監督的作用，真正把選舉工作置于有效的監督之下。要設立專(zhuān)線(xiàn)舉報電話(huà)，及時(shí)掌握選舉動(dòng)態(tài)，發(fā)現有破壞選舉的行為或者收到對破壞選舉行為的舉報，應當及時(shí)依法調查處理；需要追究法律責任的，及時(shí)移送有關(guān)機關(guān)予以處理。要探索建立代表候選人的談心、告誡或誠信公約等制度，及時(shí)掌握候選人的思想動(dòng)態(tài)和真實(shí)情況。要注意區別故意違法行為和過(guò)失違法行為，不要混淆選舉中的工作失誤、思想認識問(wèn)題與違法行為的界限，以維護憲法和法律的權威，保證換屆選舉工作健康順利進(jìn)行。
2016年調研中收集的主要建議匯總表
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工作階段
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主要建議
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調研階段
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各級人大要上下聯(lián)動(dòng)，深入不同類(lèi)型的基層進(jìn)行調研；要重點(diǎn)圍繞流動(dòng)人口分布、選區劃分、縣鄉選區銜接、代表資源進(jìn)行調查摸底。要廣泛征求社會(huì )各界意見(jiàn)建議。
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選區劃分階段
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應當便于選民參加選舉和選舉的組織工作。要兼顧地域代表和界別代表，保障選民選舉權的平等。防止選區劃分的隨意和變相控制，損害選舉的民主性，侵害選民的選舉權利。
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選舉骨干培訓階段
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要制訂換屆選舉工作“一步一訓”工作計劃，采取一問(wèn)一答的互動(dòng)方式進(jìn)行；開(kāi)展實(shí)地、全程模擬培訓；分級培訓選舉工作骨干，明確各階段工作的重要性、目的要求、法律規定及方法步驟?？h級要組建“換屆選舉微信群”平臺，由換屆選舉經(jīng)驗豐富的人員在群中解惑答疑。
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宣傳發(fā)動(dòng)階段
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設立省級或市級縣鄉人大換屆選舉公眾號微信，深化豐富換屆選舉的宣傳內容，營(yíng)造良好的換屆選舉氛圍，牢牢把握宣傳工作的主動(dòng)權和主導權。
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選民登記階段
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村、社區干部采取“網(wǎng)格化”分片包干的形式進(jìn)行登記；采取電話(huà)預約登記、主動(dòng)上門(mén)登記等形式，確保確保選民登記的準確性；設立熱線(xiàn)電話(huà)，專(zhuān)人負責解答疑難問(wèn)題。
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候選人推薦、考察、審查階段
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法制、財政專(zhuān)業(yè)知識的代表，建議從審計和律師中介機構、退休人員、專(zhuān)業(yè)教師中尋找代表資源，不要從政府部門(mén)尋找，以強化監督。開(kāi)展競職演講和約談，對候選人作深入考察；采取公告、手機微信、短信、書(shū)面印發(fā)每位選民等，讓每個(gè)選民都能全面了解候選人情況；采取部門(mén)聯(lián)合審查方式把關(guān)。
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投票選舉階段
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分析可能發(fā)生的問(wèn)題和預防措施，做好組織工作、安全保衛工作等有關(guān)事項；通過(guò)各種形式動(dòng)員選民積極參加選舉；流動(dòng)票不能單獨開(kāi)箱，應集中到選區指定地點(diǎn)，在監票人員監督下統一開(kāi)箱計票匯總。
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結 語(yǔ)
2016年縣鄉人大換屆選舉工作是廣大人民群眾政治生活和基層政權建設的一件大事，是社會(huì )主義民主政治建設的一次重要實(shí)踐。做好今年縣鄉人大換屆選舉工作，對于堅持和完善人民代表大會(huì )制度，推進(jìn)“十三五”規劃宏偉目標的實(shí)現，具有十分重要的意義。
2015年選舉法修改最重要的目標，就是要加強人大代表的選舉工作，把好代表入口關(guān)。所以對于代表資格審查委員的職責范圍，選舉法做了進(jìn)一步補充和完善。為此，今年縣鄉人大換屆選舉工作，一定要圍繞中央、省市委文件精神，加強黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，在把好代表入口關(guān)上下功夫。在整個(gè)換屆選舉工作中，應當充分體現機會(huì )公平、程序公正、過(guò)程公開(kāi)，堅持從實(shí)際出發(fā)，積極探索，正視問(wèn)題，大膽創(chuàng )新。選舉工作的各個(gè)環(huán)節要努力做到科學(xué)、民主、合理并充滿(mǎn)活力。只有這樣，才能穩步推進(jìn)今年縣鄉人大換屆選舉工作，使人大代表更好地完成憲法與法律賦予的權利和義務(wù)，從而更好地體現我國地方人民代表大會(huì )制度的優(yōu)越性。
參考文獻：
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